รัฐมนตรีจากโอมานกล่าวถ้อยแถลงในการประชุมรัฐมนตรีเรื่องการอุดหนุนประมงทางออนไลน์ เมื่อวันที่ 15 กรกฎาคม 2564 | ภาพจาก WTO
พีเทอร์ ไมตรี อึ๊งภากรณ์ 24 ก.ย. 2564
เดือนสิงหาคมเป็นช่วงปิดเทอมหน้าร้อนในยุโรป ไม่ใช่เฉพาะในโรงเรียนเท่านั้น งานในหน่วยต่าง ๆ ก็ชะลอไปด้วย องค์การการค้าโลก (WTO) ก็เช่นเดียวกัน ขึ้นเดือนกันยายน ก็ถือว่า เป็นช่วงที่ WTO เริ่มเปิดเทอมใหม่ โดยในเทอมใหม่ของปีนี้ ถือว่าพิเศษ เพราะปลายเทอมจะต้องสอบไล่ WTO จะสอบผ่านหรือสอบตกย่อมมีผลต่อความสามารถที่จะก้าวต่อไปในชีวิตวัย 26 ปี
การสอบไล่ที่ว่านี้คือ การประชุมรัฐมนตรี WTO ของสมาชิกรวม 164 ประเทศ (หรือในกรณีสหภาพยุโรปนับทั้งประเทศสมาชิกเป็นรายประเทศและนับรวมถึงตัวสหภาพฯ ด้วย) ในปลายปีนี้ ที่ประชุมรัฐมนตรี WTO สำคัญ เพราะเป็นองค์กรภายใน WTO ที่มีอำนาจบริหารสูงสุด มีอำนาจตัดสินในเรื่องสำคัญ ๆ เช่น ความตกลงที่เป็นผล ของการเจรจา
ทั้งนี้จะเห็นว่าโครงสร้างของ WTO ได้แก่ “สภา” หรือ councils กับ “คณะกรรมการ” หรือ committees ระดับต่าง ๆ ส่วนใหญ่ประกอบด้วยสมาชิกทั้งหมด สภากับคณะกรรมการเหล่านี้เสมือนเป็นองค์กรหรือ bodies ที่มีอำนาจบริหารองค์การหรือ organisation ที่เรียกว่า WTO ที่ประชุมรัฐมนตรีนั้นเท่ากับเป็นคณะกรรมการสูงสุด หรือ “บอร์ดใหญ่” ของ WTO (ดูแผนภูมิโครงสร้างภาษาอังกฤษ)
โดยปกติ จะมีการจัดประชุมรัฐมนตรี WTO ทุก ๆ สองปี แต่การประชุมคราวนี้ต้องเลื่อนออกไปสองปี และย้ายสถานที่ที่จะจัดการประชุมจากประเทศคาซัคสถานมาที่เจนีวา ส่วนหนึ่งเนื่องจากสถานการณ์โควิด-19 และขณะนี้ ได้มีการกำหนดวันประชุมแล้ว เป็นช่วงระหว่างวันที่ 30 พฤศจิกายน ถึง 3 ธันวาคม 2564 ซึ่งอาจจะต้องดูต่อไปด้วยว่า สถานการณ์โควิด-19 จะทำให้มีข้อจำกัดในการเดินทางในช่วงนั้นหรือไม่
การประชุมครั้งนี้เป็นการประชุมรัฐมนตรี (“ministerial conference”) ของ WTO ครั้งที่ 12 เราจึงจะเห็นตัวย่อ “MC12” บ่อย ๆ ตามวิสัยระบบราชการที่มักเอาความสะดวกของตัวเองเป็นหลัก โดยไม่สนใจความเข้าใจของคนทั่วไป (เหมือนกับที่การประชุมเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศใช้รหัสลับที่ไม่มีใครเข้าใจคือ “COP26”)
การสอบไล่ของ WTO คราวนี้ เป็นการพยายามพิสูจน์ว่า ประเทศสมาชิกทั้งหลายจะสามารถตกลงกันได้หรือไม่ ในเรื่องที่กำลังเจรจาระหว่างกัน รวมถึงในประเด็นเรื่องการปฏิรูป WTO ด้วย ซึ่งทุกวันนี้ งานหลักบางส่วนเดินต่อไป ไม่ได้ เพราะประเทศสมาชิกแตกแยกกัน
คำว่า “ตกลง” ในที่นี้หมายความว่า ตกลงจริง ๆ อย่างน้อยในบางเรื่อง ไม่ใช่เพียงเห็นชอบให้หารือกันต่อไปภายใต้แผนการทำงาน (work programme) เราทราบแล้วว่า หลายเรื่องยังต้องเจรจาต่อ เพราะยังไม่สุกงอม แต่อย่างน้อยน่าจะมีบางหัวข้อที่ลงเอยด้วยข้อตกลงเป็นรูปธรรมได้
การอุดหนุนประมง
ที่เร่งด่วนที่สุดคือการอุดหนุนการประมง ถ้าฟังน้ำเสียงจากผู้อำนวยการใหญ่ WTO เอ็นโกซี โอคอนโจ-อิเวียลา กับ ซานติเอโก วิลส์ ประธานการเจรจาเรื่องนี้ สมาชิก WTO ดูจะมีโอกาสมากขึ้นที่จะตกลงกันในปลายปี หลังการประชุมแบบออนไลน์ของรัฐมนตรีจากประเทศสมาชิกเมื่อวันที่ 15 กรกฎาคม (ดูรายงานข่าวภาษาอังกฤษของ WTO หลังการประชุม) ทั้งนี้ เพราะทุกคนเห็นชอบที่จะใช้ร่างข้อตกลงของประธาน (ภาษาอังกฤษ) ในการเจรจาต่อไป
แต่ความจริงการเจรจาในเรื่องนี้ที่ผ่านมาก็ได้ใช้ร่างฉบับต่าง ๆ ของประธานในการเจรจาอยู่แล้ว ถึงแม้ว่าจะไม่ได้พิจารณาทีละคำ ทีละบรรทัดก็ตาม
อีกทั้งถ้าอ่านเอกสารที่ประธานแนบไปกับร่างฯ (ภาษาอังกฤษ) จะเห็นว่า สมาชิกยังห่างไกลการตกลงกันในเรื่องใหญ่ ๆ โดยเฉพาะข้อผ่อนผันสำหรับประเทศที่กำลังพัฒนา ซึ่งบางประเทศมีเรือประมงใหญ่ทันสมัยที่สามารถจับปลาในมหาสมุทร เช่น จีน อินเดีย กับอินโดนีเซีย กับกรณีที่ประเทศรวยบางประเทศขอหักการอุดหนุนเพื่ออนุรักษ์ปลา ออกจากการอุดหนุนที่ทำลายสต๊อกปลา เพื่อให้เหลือการอุดหนุนสุทธิไม่มากนักที่จะต้องลดลงหรือยกเลิก
ฉะนั้น โอกาสที่จะตกลงกันได้ในปลายปีนี้ ต้องถือว่าคาบลูกคาบดอกอยู่ ซึ่งน่าเสียดายเพราะการเจรจาเรื่องนี้ เป็นการทดสอบว่าประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกพร้อมที่จะสละผลประโยชน์ ของตนเองบางส่วน เพื่อผลประโยชน์ของ ส่วนรวมหรือไม่ ซึ่งในท้ายที่สุดก็เป็นผลประโยชน์ของตนด้วย
ประเทศที่จับปลามากที่สุดมีทั้งประเทศรวยกับประเทศจน อันดับ 20 ประเทศที่จับปลามากที่สุดจากตัวเลขของธนาคารโลก (ข้อมูลปี 2561) ได้แก่ จีน อินโดนีเซีย เปรู สหรัฐ อินเดีย รัสเซีย เวียดนาม ญี่ปุ่น นอร์เวย์ ชิลี ฟิลิปปินส์ เมียนมาร์ บังกลาเทศ ไทย เม็กซิโก มาเลเซีย โมร็อกโก สาธารณรัฐเกาหลี ไอซ์แลนด์ และมอริเชียส ตามลำดับ
ข้อสังเกตที่สำคัญในเรื่องนี้คือ การเจรจาหัวข้อนี้เป็นการฉีกแนวสำหรับ WTO โดยเป็นการเจรจาที่ต่างจากหัวข้อ การอุดหนุนดั้งเดิมของ WTO ซึ่งแต่เดิมเป็นเรื่องของการแข่งขันทางด้านการค้า
WTO มีข้อตกลงที่จำกัดการอุดหนุนสองฉบับ คือการอุดหนุนทั่วไป กับการอุดหนุนสินค้าเกษตร ทั้งสองกรณี มีเป้าหมายให้การแข่งขันเสมอภาคยิ่งขึ้น ลดโอกาสที่ผู้ทุ่มเงินเยอะ ๆ จะได้เปรียบในการค้าขาย
สำหรับเป้าหมายหลักของการเจรจาการอุดหนุนประมงนั้น ไม่ใช่เรื่องการแข่งขัน แต่เป็นเรื่องการอนุรักษ์ปลา สาเหตุที่นำเข้ามาเจรจาใน WTO ก็เพราะ WTO มีเครื่องมือที่สามารถใช้สร้างวินัยในการอุดหนุนจากแม่แบบ ข้อตกลงสองฉบับ เช่น การแบ่งประเภทการอุดหนุนที่เป็นประโยชน์ ไม่ต้องจำกัด กับการอุดหนุนที่ไม่พึงปรารถนาหรืออันตราย จึงควรลดลงหรือยกเลิก อีกทั้ง WTO มีระบบการทำงานที่ส่งเสริมให้ประเทศสมาชิกปฏิบัติตามสิ่งที่ได้ตกลงกัน ตลอดจนมีกระบวนการทางกฎหมายที่สามารถใช้ในกรณีที่ประเทศใด ๆ ละเมิดข้อตกลง
ประเทศสมาชิกล้มเหลวในการเจรจาครั้งหนึ่งแล้ว คือไม่สามารถตกลงกันภายในปีที่แล้ว (2563) ตามที่กำหนดใน “เป้าหมายการพัฒนายั่งยืน” แห่งสหประชาชาติ (Sustainable Development Goal: SDG) ข้อ 14.6 (ภาษาอังกฤษ) ถ้าปีนี้ล้มเหลวอีก ความเสื่อมศรัทธาในความสามารถของประชาคมโลกที่จะแก้ปัญหาใหญ่ ๆ ของโลกก็จะหนักยิ่งขึ้นไปอีก
การเกษตร
เรื่องที่สองที่เคยมีผู้คาดหวังว่า จะสามารถตกลงกันได้ภายในปลายปีนี้ อย่างน้อยในประเด็นสำคัญบางส่วน คือ เรื่องการเกษตร โดยเฉพาะการอุดหนุนภายในประเทศ
แต่เมื่อเวลาผ่านไป ความพยายามที่จะค้นหาวิธีเจรจาแบบใหม่ ผสมกับที่บางประเทศยืนกรานในประเด็นเก่า ๆ ที่ยึดถือมานานเป็นสิบปี แต่ไม่เป็นที่ตกลงกัน ทำให้หลายคนคิดว่า การประชุมรัฐมนตรี WTO ในปลายปีนี้ จะไม่มีการตัดสินใจใด ๆ ที่เป็นชิ้นเป็นอันได้ในเรื่องการเกษตร
การหารือกันในสามเดือนข้างหน้าจะพลิกโฉมการเจรจาหรือไม่ คงต้องรอดูกันต่อไป แต่ขณะนี้ไม่มีวี่แววว่าประเทศต่าง ๆ จะหันหน้าเข้าหากัน
การเจรจาระหว่างสมาชิกเพียงบางส่วน
ในระยะหลังประเทศสมาชิกบางส่วนได้พยายามหาทางออกเพื่อแก้ปัญหาความยากลำบากที่ประเทศสมาชิกทั้งหมดจะสามารถตกลงกันได้แบบฉันทามติ (consensus) ตามหลักการของ WTO ที่ว่า การตัดสินหรือการตกลงกันใด ๆ จะไม่ถือเป็นมติของ WTO ตราบใดที่ยังมีประเทศที่คัดค้านอยู่ แม้จะเหลือเพียงประเทศเดียวก็ตาม
ทางออกอย่างหนึ่งที่ใช้กันในขณะนี้คือ การเจรจาระหว่างประเทศสมาชิกเพียงบางส่วน โดยหากประเทศใดที่ยัง ไม่พร้อม ก็ไม่ต้องเจรจา ขณะที่ประเทศที่เข้าร่วมเจรจา หวังกันว่า การเจรจาดังกล่าวจะเป็นวิธีที่ทำให้ WTO สามารถบรรลุข้อตกลงที่สะท้อนถึงวิวัฒนาการของการค้าให้ทันสมัยยิ่งขึ้น ซึ่งที่ผ่านมา ปรากฏว่า จำนวนประเทศสมาชิกที่เข้าร่วมการเจรจาในรูปแบบนี้มีอยู่ไม่น้อย
หัวข้อที่มีการเจรจาในลักษณะนี้ ได้แก่
พาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ หรือ การค้าดิจิทัล (electronic commerce/digital trade) (สมาชิกเข้าร่วม 86 ราย)
การกำหนดกฎระเบียบภายในประเทศสำหรับการค้าบริการ (domestic regulation in services) ซึ่งส่งผลไปยังการค้าบริการระหว่างประเทศ (สมาชิกเข้าร่วม 65 ราย)
การอำนวยความสะดวกสำหรับการลงทุนเพื่อการพัฒนา (investment facilitation for development) (สมาชิกเข้าร่วม 105 ราย)
วิสาหกิจรายย่อย ขนาดย่อม และขนาดกลาง (micro, small and medium-sized enterprises) (สมาชิกเข้าร่วม 91 ราย)
การค้ากับเพศของบุคคล (trade and gender) (สมาชิกเข้าร่วม 127 ราย)
ขณะนี้ ยังไม่มีวี่แววว่า การเจรจาในหัวข้อเหล่านี้จะลงเอยจนบรรลุข้อตกลงกันได้ในเร็ว ๆ นี้ ที่เดินหน้ามามากที่สุด น่าจะเป็นเรื่องการกำหนดกฎระเบียบภายในประเทศสำหรับการค้าบริการ และโดยที่หัวข้อส่วนใหญ่ที่มีการหารือ เป็นเรื่องที่ค่อนข้างใหม่ ดังนั้น ถ้าที่ประชุมรัฐมนตรี WTO ครั้งที่ 12 สามารถกำหนดทิศทางสำหรับการหารือกัน ในช่วงต่อไปให้ชัดเจนยิ่งขึ้น ก็น่าจะช่วยให้การเจรจาดังกล่าวเดินหน้าต่อไปได้
อย่างไรก็ดี การเจรจาระหว่างสมาชิกเพียงบางส่วนทั้งห้าหัวข้อ พบอุปสรรคที่สำคัญ คืออินเดียและแอฟริกาใต้ ได้ทักท้วงว่า อาจไม่สอดคล้องกับระบบการบรรลุข้อตกลงตามปรัชญาของ WTO ที่เน้นว่า ต้องให้สมาชิกทั้งหมด มีส่วนร่วม ขณะที่ประเทศที่เข้าร่วมการเจรจาในหัวข้อเหล่านี้โต้แย้งว่า การหารือดังกล่าวสอดคล้องกับหลักของ WTO (ดูบทความอธิบายเบื้องหลังเป็นภาษาอังกฤษ)
(การเจรจาระหว่างสมาชิกเพียงบางส่วนเช่นนี้ ในภาษาของ WTO เรียกว่า “plurilateral” แต่ถ้าเป็นเรื่องของสมาชิกทั้งหมดเรียกว่า “multilateral” คำศัพท์ทั้งสองเป็นปัญหาในภาษาไทยเพราะมักแปลกันว่า “พหุภาคี” ทั้งสองกรณี บางครั้งการเจรจาระหว่างสมาชิกเพียงบางส่วน ได้ใช้คำเรียกเป็นทางการว่า “ความริเริ่มจาก แถลงการณ์ร่วม” “joint statement initiatives” ซึ่งอ่านแล้วไม่ได้สื่อความหมายว่าเป็นงานอะไร)
โควิด-19
เราคาดคะเนได้ว่า ที่ประชุมรัฐมนตรีการค้า ครั้งที่ 12 คงจะออกแถลงการณ์ที่มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับโควิด-19 โดยอย่างน้อยคงจะแสดงเจตจำนงที่จะไม่ให้มีการออกมาตรการทางการค้าที่เป็นอุปสรรคต่อการป้องกันและ รักษาโรคร้ายนี้ และต่อการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลก รวมถึงมิให้มีการขัดขวางการผลิตสินค้าสำคัญภายใต้ ห่วงโซ่อุปทานการผลิตวัคซีน ซึ่งต้องใช้วัตถุดิบและส่วนประกอบนานาชนิดจากแหล่งต่าง ๆ ทั่วโลก (supply chains ซึ่งหมายถึงระบบการลำเลียงวัสดุกับชิ้นส่วนเป็นลูกโซ่จากผู้ผลิตต่าง ๆ ไปสู่ผู้ผลิตที่ประกอบ ให้เป็นสินค้าสำเร็จรูป) เพื่อให้การผลิตวัคซีนเป็นไปได้โดยสะดวก ซึ่งเชื่อว่า แถลงการณ์ของที่ประชุมจะต้อง มีการกล่าวถึงประเด็นนี้
แต่ถ้ามองให้ลึกลงไปอีก เกี่ยวกับมาตรการที่จะสามารถนำไปปฏิบัติจริง ๆ เช่น ข้อเสนอที่จะยกเว้นการคุ้มครองสิทธิบัตรกับทรัพย์สินทางปัญญาประเภทอื่น ๆ นั้น เห็นว่าโอกาสที่สมาชิกจะตกลงกันได้ภายในปลายปีนี้ ดูจะมีน้อยมาก
การปฏิรูป WTO
“การปฏิรูป WTO” เป็นคำที่เนื้อหอมในขณะนี้ แต่กินความหลายอย่างตามความสนใจของผู้พูด
บางคนเน้นความล้าสมัยของข้อตกลงชุดปัจจุบัน จึงสนใจการเจรจาที่เกี่ยวกับการค้าสมัยใหม่ เช่นการค้าแบบดิจิตัล
บางคนเน้นความยากลำบากในการตกลงกันจึงเสนอให้แก้ไขวิธีตัดสินใจใน WTO ในทุกเรื่องนับตั้งแต่การเลือก ผู้อำนวยการใหญ่ไปจนถึงการตกลงกันในเรื่องกติกาใหม่
บางคนเน้นว่า ยังขาดข้อมูลเกี่ยวกับมาตรการทางการค้าที่รัฐสมาชิกนำไปปฏิบัติ จึงเสนอให้ปรับปรุงระบบการแจ้งมาตรการให้โปร่งใสและสมบูรณ์ยิ่งขึ้น
บางคนเน้นปัญหาของการอุทธรณ์ ในกระบวนการระงับข้อพิพาท ที่เสมือนเป็นศาลของ WTO จึงเรียกร้องให้ช่วยกันแก้ปัญหาที่ทำให้การอุทธรณ์ต้องหยุดชะงักไป
บางคนตำหนิวิธีแบ่งประเทศสมาชิกออกเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว กับประเทศที่กำลังพัฒนา โดยประเทศที่พัฒนาแล้วยอมจำกัดนโยบายของตนค่อนข้างมาก ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนามีข้อผ่อนปรนค่อนข้างมาก ทั้ง ๆ ที่กลุ่มหลัง มีระดับการพัฒนาที่ต่างกันมากภายในกลุ่ม เช่น จีน อินเดีย และบราซิล มีระดับการพัฒนาที่แตกต่างจาก เคนยา ศรีลังกา เปรู หรือจาไมกา ไม่น้อย ซึ่งเรื่องนี้เป็นปัญหาในการเจรจาในแทบทุกหัวข้อ
กล่าวโดยสรุปว่า ประเทศสมาชิก WTO ยังคงห่างไกลในการบรรลุความตกลงในเกือบทุกเรื่อง ปัญหาที่เร่งด่วนที่สุดคงเป็นเรื่องการอุทธรณ์ในการระงับข้อพิพาท โดยสิ่งที่จะหวังได้จากการประชุมรัฐมนตรีการค้า WTO ครั้งที่ 12 คือ ที่ประชุมอาจจะตกลงกันว่า จะเริ่มทำงานอย่างจริง ๆ จัง ๆ เพื่อแก้ปัญหานี้อย่างไรต่อไป แต่ก็ยังไม่มีอะไร
รับประกันได้ว่า สามาชิกทั้งหมดจะสามารถตกลงกันได้
ยังมีเวลาอีกสองเดือนที่สมาชิก WTO ทั้งหมดจะพิสูจน์ว่า ต้องการที่จะให้ WTO ก้าวเดินต่อไปมากน้อยเพียงใด ซึ่งนั่นหมายความว่า สมาชิกพร้อมมากน้อยเพียงใดที่จะประนีประนอมกัน ทั้งนี้ คนที่อยู่ในวงการการค้าระหว่างประเทศต่างจับตารอดูอยู่
_______________
อ่านเพิ่มเติม:
ภาพถ่าย: การประชุมรัฐมนตรีแบบออนไลน์เรื่องการอุดหนุนประมง | ภาพจาก WTO
_______________
บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่ใช่ความเห็นของคณะผู้แทนถาวรไทยประจำองค์การการค้าโลกและองค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก
พีเทอร์ ไมตรี อึ๊งภากรณ์ เป็นอดีตเจ้าหน้าที่สารนิเทศอาวุโสของสำนักเลขาธิการ WTO (พ.ศ.2539-2558) ปัจจุบันทำงานอิสระ และเขียนบลอก Trade β Blog ได้รับเชิญเป็นสมาชิกลุ่ม Friends of Multilateralism Group.