บทวิเคราะห์: WTO ยังต้องถกประเด็นสิทธิบัตรวัคซีนโควิดไปอีกนาน แม้สหรัฐจะพลิกจุดยืนแล้วก็ตาม

พีเทอร์ ไมตรี อึ๊งภากรณ์ 27.05.2564

รัฐบาลของประธานาธิบดีไบเดนพลิกจุดยืนของสหรัฐในองค์การการค้าโลก (WTO) เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2564 นี้ ในเรื่องสิทธิบัตรกับทรัพย์สินทางปัญญาด้านอื่นๆ ที่เกี่ยวกับโควิด-19 ทำให้สำนักผู้แทนถาวรไทยประกาศต้อนรับในหน้าเฟสบุ๊คว่าเป็นการเปลี่ยนโฉม (game changing) การหารือกันในองค์การนี้

ข้อความในหน้าเฟสบุ๊คเมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2564 นั้น วิเคราะห์ว่าจุดยืนใหม่ของสหรัฐจะช่วยให้รัฐบาลประเทศสมาชิกของ WTO สามารถตกลงกันได้ง่ายขึ้นในประเด็นต่างๆ ที่จะต้องพิจารณาในการประชุมรัฐมนตรีครั้งต่อไปในวันที 30 พฤศจิกายนถึง 3 ธันวาคมในปลายปีนี้

แต่ผลจะเป็นอย่างนั้นจริงๆ หรือไม่? การประชุมรัฐมนตรี WTO จะราบรื่นขึ้นอย่างที่คาดหรือเปล่า? ในเรื่องทรัพย์สินทางปัญญานี้จะตกลงกันได้อย่างรวดเร็วหรือไม่? และจะมีผลกระทบต่อประเทศไทยอย่างไร?

ทั้งนี้ ท่าทีของสหรัฐ เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคมมีความสำคัญอย่างยิ่ง นับว่าเป็นการเปลี่ยนบรรยากาศในเวที WTO อย่างมีนัยสำคัญ หลังจาก WTO ผ่านพ้นสี่ปีของวาระประธานาธิบดีคนก่อนที่รังเกียจและหันหลังให้ WTO

โดยในเรื่องของการขอยกเว้น (Waiver) ด้านทรัพย์สินทางปัญญานั้น สิ่งที่สหรัฐได้กล่าวไว้ กับสิ่งที่อินเดีย แอฟริกาใต้ และผู้สนับสนุนอื่น ๆ เสนอยังแตกต่างกันมาก แม้ในร่างที่แก้ไขใหม่ฉบับล่าสุด

ถ้อยแถลงของสหรัฐ มาจากผู้แทนการค้าสหรัฐ Katherine Tai ซึ่งเป็นรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีของประธานาธิบดีโจ ไบเดน โดยเธอได้กล่าวไว้ว่า “เรื่องนี้จะต้องใช้เวลาไม่น้อย เมื่อคำนึงถึงหลักสำคัญขององค์กรนี้ คือการที่ข้อตกลงต้องเป็นฉันทามติ อีกทั้งเมื่อคำนึงว่าประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องซับซ้อนเพียงไร”

ที่นาง Tai ได้กล่าวไว้นั้นถูกต้อง เพราะการเจรจา WTO ครั้งก่อนๆ ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องทรัพย์สินทางปัญญาและสุขภาพต้องใช้เวลานานหลายเดือน หรือแม้แต่เป็นปีกว่าจะตกลงกันได้ และแม้สหรัฐจะเปลี่ยนจุดยืนแต่ไม่มีใครรับประกันได้ว่าการเจรจาจะสำเร็จด้วยการตกลงกัน เนื่องจากยังคงมีรายละเอียดที่ละเอียดอ่อน ทั้งประเด็นทางการเมืองและทางเทคนิคมากมายที่จะต้องคลี่คลาย

โดยนักเจรจาประเทศอื่นจะไม่ยอมอ่อนข้อตามความต้องการของวอชิงตันได้ง่าย ๆ เพียงเพราะสหรัฐ หันกลับมาเป็นผู้นำอีกหลังจากทอดทิ้งบทบาทนี้มานาน ไม่กี่วันหลังจากคำประกาศของสหรัฐก็เริ่มมีเสียงคัดค้านจากทั้งสองข้าง

ทั้งนี้ รัฐบาลเยอรมนียังคงคัดค้านการขอยกเว้น ซึ่งชวนให้คิดว่าสหภาพยุโรปอาจมีปัญหาในการรับการยกเว้น สหภาพยุโรปเองได้แถลงล่วงหน้าไว้แล้วว่าจะยื่นข้อเสนอใน WTO ที่เน้นให้รัฐบาลต่างๆ สามารถใช้ข้อยืดหยุ่นทางกฎหมายที่มีอยู่แล้วให้สะดวกขึ้น ทางด้านรัฐบาลสวิตเซอร์แลนด์ก็ดูเหมือนจะยังไม่เปลี่ยนท่าทีคล้อยตามสหรัฐ ส่วนปฏิกิริยาของรัฐบาลบราซิลเหมือนจะดี แต่ก็ไม่ถึงกับเลิกคัดค้านการยกเว้น ในขณะที่อีกฝ่ายหนึ่ง ผู้สนับสนุนคนหนึ่งที่มีอิทธิพลกับข้อเสนอดังกล่าวก็ยังคงเคลือบแคลงในเจตนาของสหรัฐ ที่หันมาสนับสนุนการขอยกเว้น

ซึ่งผลจะเป็นอย่างไรนั้นขึ้นอยู่กับว่าการเจรจาจะเดินหน้าไปอย่างไรในอีกหลายสัปดาห์และอาจจะหลายเดือนต่อจากนี้

การขอยกเว้น (waiver) คืออะไร?

อันดับแรกเราต้องรู้ให้ชัดก่อนว่าการขอยกเว้นการปฏิบัติตามพันธกรณีขององค์การการค้าโลกคืออะไร เพราะมันไม่ได้หมายความว่าทุกคนจะต้องยกเลิกการคุ้มครองสิทธิบัตร

การขอยกเว้นขององค์การการค้าโลกจะขยายขอบเขตสิ่งที่ประเทศต่าง ๆ สามารถทำได้ แต่ไม่ได้กำหนดว่าต้องทำอะไร เป็นการยกเว้นข้อผูกพันภายใต้กฎของ WTO โดยจะขึ้นอยู่กับแต่ละประเทศที่จะตัดสินใจเองว่าจะยกเว้นการคุ้มครองสิทธิ์ด้านทรัพย์สินทางปัญญาหรือไม่ ข้อผูกพันหลักที่สร้างขึ้นคือต้องยอมรับว่าประเทศอื่น ๆ มีสิทธิตามกฎหมายที่จะขอยกเว้นการคุ้มครองหากประเทศเหล่านั้นต้องการที่จะทำ

ประเทศใดก็ตามที่ตัดสินใจใช้การขอยกเว้นจะต้องแก้กฎหมายและข้อบังคับของตนเองด้วย ซึ่งรวมถึงประเทศไทย

โดยกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาของไทยในปัจจุบันนั้นสอดคล้องกับข้อตกลง WTO (หรือที่เรียกกันว่า ข้อตกลง “TRIPS”)

หากสมาชิก WTO เห็นชอบกับการขอยกเว้น จะส่งผลให้ประเทศไทยไม่ต้องคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาบางส่วน แต่ไม่ใช่ทั้งหมด หากประเทศไทยตัดสินใจใช้การยกเว้นและต้องการระงับการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาบางชนิดตามความเหมาะสมกับสถานการณ์ของตน จะต้องแก้กฎหมาย ซึ่งต้องใช้เวลา ความคิด การหารือแลกเปลี่ยนความเห็นภายในประเทศ การวางแผน และกำลังคน

ในขณะเดียวกัน สหรัฐ อาจสามารถช่วยให้สมาชิก WTO ตกลงกันได้ในเรื่องการขอยกเว้นได้ ทั้งๆ ที่ยังคงปกป้องสิทธิบัตรที่เกี่ยวกับวัคซีนโควิด-19 ในประเทศของตน ผู้เชี่ยวชาญบางคนคาดว่านั่นคือสิ่งที่จะเกิดขึ้นจริงๆ เนื่องจากการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญของอเมริกาแม้ว่าจะมีข้อยกเว้นบางประการก็ตาม

รัฐบาลสหรัฐอาจต้องการขู่ผู้ผลิตวัคซีนว่าจะใช้การขอยกเว้นเพื่อกดดันให้เพิ่มกำลังการผลิตและให้สิทธิ์บริษัทอื่นสามารถผลิตวัคซีนของตน หรือแบ่งปันเทคโนโลยีกับผู้อื่นที่สามารถผลิตวัคซีนได้

ถ้าสหรัฐ ทำอย่างนั้นจริงอาจจะส่งผลลัพธ์ที่รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพในการจัดการกับการระบาดของโรคโควิด-19 มากกว่าการเจรจาของ WTO ที่ยืดเยื้อและมีความซับซ้อนในทางกฎหมาย

ทั้งนี้ เนื่องจากการตัดสินใจขึ้นอยู่กับแต่ละประเทศที่จะเลือก ขณะนี้เราจึงยังไม่สามารถทราบได้ว่าการขอยกเว้นจะส่งผลกระทบอย่างไรต่อการระบาดใหญ่ในครั้งนี้

จะครอบคลุมอะไรบ้าง?

แม้สหรัฐ ได้เปลี่ยนข้างแล้ว แต่จนถึงขณะนี้ประเทศอื่น ๆ ที่คัดค้านการขอยกเว้นสิทธิบัตรยังไม่มีทีท่าที่จะยอมอ่อนข้อตาม ประเทศเหล่านั้นได้แก่ บราซิล สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น นอร์เวย์ สวิตเซอร์แลนด์ และสหราชอาณาจักร ส่วนประเทศอย่างแคนาดาและเม็กซิโกก็ยังไม่ได้สรุปท่าที โดยที่ยังตั้งคำถามกับญัตติดังกล่าว นอกจากนี้เรายังไม่ทราบว่า สหรัฐจะยอมรับข้อเสนอเดิมได้มากน้อยเพียงใด ข้อถกเถียงที่มีอยู่ ไม่ได้เป็นเพียงแค่การตอบว่า “รับ” หรือ“ ไม่รับ” การขอยกเว้น ยังคงมีรายละเอียดอีกมากมายที่จะต้องเจรจากัน

ประการแรกที่ต้องพิจารณา คือ ผลิตภัณฑ์ใดบ้าง? สหรัฐ กล่าวถึงวัคซีนเพียงอย่างเดียว ในขณะที่อินเดียและแอฟริกาใต้ต้องการให้การขอยกเว้นครอบคลุมผลิตภัณฑ์ทางการแพทย์ทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับโควิด-19 เช่น วัคซีน ยาที่มีแอนติบอดี (สารภูมิต้านทาน) ยาต้านไวรัส อุปกรณ์ป้องกันส่วนบุคคล เครื่องช่วยหายใจ และอื่น ๆ ซึ่งประเด็นนี้เพียงประเด็นเดียวอาจนำไปสู่การถกเถียงที่หนักหน่วงยืดเยื้อ

การผลิตวัคซีนโควิด-19 ที่ลอกเลียนจากเจ้าของตำราไม่ใช่เรื่องง่าย เทคโนโลยีนี้อยู่ไกลเกินเอื้อมสำหรับประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศ หากแรงจูงใจที่แท้จริงของผู้แทนการค้าสหรัฐฯ นาง Tai คือ การผลักดันให้ผู้ผลิตออกใบอนุญาตให้ผู้ผลิตรายอื่นและถ่ายทอดเทคโนโลยีให้ด้วย นั่นอาจเป็นวิธีแก้ปัญหาที่ได้ผลจริงๆ และสิ่งสำคัญที่สุด ก็คือ วัคซีนเหล่านี้หลายชนิดผ่านการทดลองและได้รับอนุญาตจาก อย. หรือองค์กรเทียบเท่าในหลายประเทศแล้ว

หากแต่สถานภาพของผลิตภัณฑ์อื่น ๆ ไม่ได้เป็นเช่นเดียวกัน

ประการที่สองที่ต้องคำนึงถึง คือ ทรัพย์สินทางปัญญาประเภทใดบ้าง? ข้อเสนอนี้ กล่าวถึง สิทธิบัตร ลิขสิทธิ์ การออกแบบอุตสาหกรรม และความลับทางการค้าที่เกี่ยวข้องกับการระบาดใหญ่

กฎของ WTO อนุญาตให้รัฐบาลยกเว้นการคุ้มครองสิทธิในสิทธิบัตรบางส่วนได้ แต่สมาชิก WTO ถกเถียงกันมานานแล้วว่าความยืดหยุ่นเหล่านั้นเพียงพอหรือไม่ ล่าสุดนี้มีเคสตัวอย่างที่บริษัทในแคนาดาเสนอว่าจะผลิตวัคซีนให้กับโบลิเวียโดยใช้กฏความยืดหยุ่นของ WTO ที่มีอยู่แล้วสำหรับสิทธิบัตร

แต่ความยืดหยุ่นประเภทนี้ไม่มีในกรณี ลิขสิทธิ์ การออกแบบอุตสาหกรรม และความลับทางการค้า ซึ่งล้วนมีผลต่อการลอกเลียนแบบผลิตภัณฑ์ทางการแพทย์ ซึ่งการผลิตวัคซีนนั้นเกี่ยวข้องกับความลับทางการค้าอย่างยิ่งยวด โดยสหรัฐ ไม่ได้ระบุว่าจะยอมรับการขอยกเว้นสำหรับทรัพย์สินทางปัญญาทั้งสี่ชนิดหรือไม่

และประการสุดท้าย ก็คือเงื่อนไข ประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่าถ้ามีข้อตกลงในเรื่องนี้ จะไม่เป็นเอกสารสั้นๆ ที่มีข้อความเพียงสองบรรทัดอนุญาตให้มีการขอยกเว้นการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา แต่น่าจะมีอย่างน้อยสองเงื่อนไข

หนึ่ง คือการกำหนดข้อจำกัด และข้อบังคับอื่น ๆ ที่กำหนดว่าประเทศต่าง ๆ จะสามารถใช้การขอยกเว้นได้เมื่อไร และถ้าจะใช้จะมีเงื่อนไขอย่างไร

สอง คือความโปร่งใส ประเทศที่ใช้การข้อยกเว้นน่าจะต้องเผยแพร่ข้อมูลให้กับโลกผ่าน WTO เกี่ยวกับกฎหมายและกฎระเบียบที่ดัดแปลงแก้ไข อาจต้องบอกด้วยว่ากระทบสิทธิ์อะไรบ้าง และอาจต้องรายงานเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ที่ผลิตภายใต้การขอยกเว้นนั้น ๆ

รัฐบาลสมาชิกองค์การการค้าโลก 164 ประเทศจะต้องใช้เวลาในการเจรจาและตกลงรายละเอียดทั้งหมดโดยฉันทามติ ซึ่งหมายความว่าจะต้องไม่มีประเทศไหนคัดค้านในท้ายที่สุด การตกลงภายในสิ้นปีนี้พอจะเป็นไปได้ แต่ก็ยังยาก แต่ก็เป็นไปได้ด้วยว่าอาจไม่สามารถตกลงกันได้เลยจนกระทั่งการระบาดผ่านพ้นไปแล้ว และยิ่งไปกว่านั้นผลกระทบในโลกแห่งความเป็นจริงนั้นก็ยังไม่แน่นอน

_________________

บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่ใช่ความเห็นของคณะผู้แทนถาวรไทยประจำองค์การการค้าโลกและองค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก

พีเทอร์ ไมตรี อึ๊งภากรณ์ เป็นอดีตเจ้าหน้าที่สารนิเทศอาวุโสของสำนักเลขาธิการ WTO (2539–2558)

ปัจจุบันทำงานอิสระ และเขียนบลอก Trade β Blog ดู “The proposed COVID-19 intellectual property waiver: too soon to predict” และ “WTO COVID-19 waiver: does the new draft move the talks forward?”

_________________

อ่านต้นฉบับที่นี่