สิ่งที่น่าเบื่อ ที่ไม่มีใครสนใจ เป็นผลงานเหรียญทองของ WTO พีเทอร์ ไมตรีอึ๊งภากรณ์ 20 ส.ค. 2564
ขณะนี้องค์การกาค้าโลก (WTO) อายุ 26 ปี ตั้งแต่เกิดเมื่อปี 2538 WTO ได้รับเอกสารประเภทหนึ่งจากประเทศสมาชิกเกือบหนึ่งแสนฉบับ เท่ากับปีละเกือบสี่พันฉบับสำหรับเอกสารเพียงชนิดเดียว
ใครมีหน้าที่ต้องอ่านเอกสารกองมหึมาเหล่านี้? เป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในคณะผู้แทนถาวรประจำ WTO ที่เจนีวากับข้าราชการในนครหลวงของรัฐบาลสมาชิก 164 ราย อ่านเสร็จแล้วไม่ได้โยนทิ้ง บางฉบับเอาไปหารือกันต่อในคณะกรรมการชุดต่างๆ ใน WTO
เอกสารมากมายที่ว่านี้ยังเป็นปัญหาอยู่ คือประเทศสมาชิกหลายประเทศบ่นว่ายังยังขาดอยู่ ประเทศสมาชิกควรขยันกว่านึ้ แต่บางประเทศบ่นว่าการเตรียมเอกสารเหล่านี้เป็นงานหนักอยู่แล้ว ไม่ควรเพิ่มภาระอีก การเตรียมเอกสารประเภทนี้เป็นเรื่องหนึ่งที่ถกเถียงกันในหัวข้อการปฎิรูป WTO ที่กำลังพิจารณากันอยู่เรื่องงานเอกสารไม่ปรากฏเป็นข่าวเลย ยกเว้นในสิ่งตีพิมพ์ที่อ่านกันในวงแคบๆ ที่เป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านเท่านั้น ไม่เหมือนข่าวการเจรจา หรือข้อพิพาททางการค้า ซึ่งพาดหัวข่าวในสื่อทั่วไปเป็นระยะๆ
แต่เป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างยิ่งที่ช่วยให้การค้าระหว่างประเทศไหลเวียนได้อย่างคล่องตัว เป็นเรื่องของความโปร่งใส คือการที่รัฐบาลสมาชิก WTO ต้องเปิดเผยว่าได้ทำอะไรภายใต้ข้อตกลงใน WTO ฉบับต่างๆ
ถ้ารับข้อมูลจากสื่อมวลชนทั่วๆไปเพียงอย่างเดียว เราจะเข้าใจว่า WTO ใกล้ตายเพราะมีปัญหาในกระบวนการฟ้องร้องทางกฎหมายที่เรียกว่าระบบระงับข้อพิพาท (dispute settlement)
ปัญหานี้เป็นปัญหาใหญ่จริงๆ แต่ไม่ถึงขนาดที่จะทำให้ WTO สิ้นชีพ ไม่ใช่ปัญหาในการระงับข้อพิพาททั้งหมด แต่เป็นปัญหาในขั้นอุทธรณ์ (appeal) เท่านั้น การพิจารณาคดีข้อพิพาทในขั้นแรก (เรียกว่า “panel”)
ยังเดินต่อไปได้
แต่ที่สำคัญกว่านั้นคือความสำเร็จอีกด้านหนึ่งของ WTO คืองานประจำในคณะกรรมการชุดต่างๆ อาจดูเหมือนเป็นงานจำเจน่าเบื่อ แต่เป็นหัวใจที่ทำให้ระบบการค้าพหุภาคีของ WTO ยังมีชีพจรอยู่
ทำไมต้องแจ้ง (notify)?
เอกสารแสนฉบับนี้เรียกว่า notifications คือเอกสารซึ่งรัฐบาลแจ้งกฎ ระเบียบ หรือมาตรการทางการค้าต่างๆ ให้สมาชิกประเทศอื่นๆ ทราบ ความจริงต้องพูดว่า “แจ้งให้รู้กันทั่วโลก” เพราะเป้าหมายหลักคือให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการค้าขายระหว่างประเทศรับรู้ด้วย ซึ่งระบุอย่างชัดเจน (“to enable governments and traders to become acquainted with them”) ในข้อตกลงดั้งเดิมของ WTO ที่เกี่ยวกับการค้าสินค้า แล้วต่อมากำหนดในข้อตกลงเรื่องการค้าบริการ กับทรัพย์สินทางปัญญา (นักฎหมายที่สนใจหาอ่านได้ใน GATT Art.10, GATS Art.3, TRIPS Art.63)
การแจ้งมาตรการต่างๆ ไม่ใช่เพื่อเปิดเผยให้รับรู้กันเท่านั้น งานเกี่ยวกับข้อตกลงฉบับต่างๆ ใน WTO ไม่ได้สิ้นสุดเมื่อการเจรจาจบด้วยข้อตกลง ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศยังต้องนำข้อตกลงเหล่านั้นไปปฏิบัติ และประเทศอื่นย่อมต้องการตรวจสอบดูว่าเป็นการปฏิบัติที่ถูกต้องสอดคล้องกับข้อตกลงหรือไม่ เช่น มาตรการเพื่อคุ้มครอง ความปลอดภัยของอาหาร ต้องใช้หลักวิทยาศาสตร์ หรือต้องอ้างอิงมาตรฐานสากลซึ่งเป็นที่ยอมรับใน WTO
การตรวจสอบว่ามาตรการต่างๆ สอดคล้องกับข้อตกลงหรือไม่ เป็นงานที่ประเทศสมาชิก ทำในคณะกรรมการชุดต่างๆ แต่ละชุดประกอบด้วยสมาชิกทั้งหมด ข้อตกลงแต่ละฉบับมีคณะกรรมการเฉพาะ เช่นการเกษตร งานด้านศุลกากรบางอย่าง ทรัพย์สินทางปัญญา ฯลฯ (ดูโครงสร้าง WTO (ภาษาอังกฤษ))
สำหรับคนทั่วไปงานที่ทำในคณะกรรมการเหล่านี้น่าเบื่อ แต่สำหรับผู้เชี่ยวชาญ หรือคนในวงการที่ได้รับผลกระทบจากข้อกำหนดเกี่ยวกับสารเจือปนในอาหาร หรือมาตรการต่อต้านการทุ่มตลาด (anti-dumping) นับเป็นงานที่สำคัญมาก
เผยความลับนี่คือความสำเร็จของ WTO
งานด้านนี้เป็นผลงานของ WTO ที่ประสบความสำเร็จไม่น้อย แต่ไม่เคยเป็นข่าวเพราะนักข่าวพลอยเบื่อไปด้วย ผิดกับการเจรจาหรือกระบวนการฟ้องร้องทางกฎหมาย (การระงับข้อพิพาท) ซึ่งมีปัญหามากและมักพาดหัวข่าวกันในแง่ลบเป็นประจำ
ความสำเร็จมีอยู่สองด้านคือ
ช่วยให้การค้าระหว่างประเทศมูลค่าปีละราวๆ 20 ล้านล้านเหรียญสหรัฐหรือ 660 ล้านล้านบาท ไหลเวียนค่อนข้างคล่อง เพราะส่วนใหญ่ประเทศสมาชิกปฏิบัติตามข้อตกลงซึ่งมุ่งให้มาตรการต่างๆ โปร่งใส มีพื้นฐานที่แน่นอน และคาดการณ์ล่วงหน้าได้
ช่วยแก้ปัญหาที่ข้องใจกันโดยไม่ต้องเป็นคดีฟ้องร้องทางกฎหมาย
ข้อมูลที่ยืนยันว่าเป็นความสำเร็จจริงดูได้ในกรณีมาตรฐานสินค้าซึ่งใน WTO แยกเป็นสองหัวข้อคือ
ความปลอดภัยของอาหาร และสุขอนามัยของสัตว์กับพืช (sanitary and phytosanitary measures, “SPS”)
อุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (technical barriers to trade, “TBT”) ได้แก่มาตรฐานสินค้า (standards) อื่นๆ ที่ไม่ใช่ข้อ 1 (ไม่ใช่ SPS) ตลอดจนกฎระเบียบเกี่ยวกับสินค้า (regulations) กับข้อบังคับเกี่ยวกับฉลากสินค้า (labelling)
ในช่วงกว่า 26 ปีตั้งแต่ WTO ก่อตั้งจนถึงกลางเดือกรกฎาคมปีนี้ ประเทศสมาชิกได้แจ้งมาตรการ
(ฉบับร่างหรือที่นำไปปฏิบัติแล้ว) เกี่ยวกับมาตรฐานสินค้า (SPS และ TBT) รวมประมาณ 71,000 ชุด
ตัวอย่างเช่นเมื่อเดือนมีนาคม 2557 ไทยแจ้งคณะกรรมการ TBT เรื่อง “ร่าง ประกาศคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ว่าด้วย หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข เกี่ยวกับ ฉลากของเครื่องดื่มแอลกอฮอล์” เป็นการแจ้งล่วงหน้าตามข้อตกลง TBT ต่อมาไทยได้แจ้งอีกครั้งหนึ่งในเดือนเมษายนปีถัดไป เมื่อ “ประกาศคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข เกี่ยวกับฉลากของเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๘” ตีพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา เมื่อประเทศเจ้าของมาตรการแจ้งเข้ามา ส่วนใหญ่ประเทศอื่นจะรับทราบโดยไม่ทำอะไรต่อเพราะเห็นว่าเป็นมาตรการที่สอดคล้องกับข้อตกลงถูกต้องแล้ว
ทั้งนี้ยกเว้น 1,200 กรณี (น้อยกว่า 2%) ซึ่งบางประเทศข้องใจจึงนำไปซักต่อในคณะกรรมการที่เกี่ยวข้อง (ใน WTO เรียกว่า “specific trade concern”) ส่วนใหญ่การถาม-ตอบสิ้นสุดในคณะกรรมการฯ
ในกรณีฉลากเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของไทยนั้น แคนาดา สหภาพยุโรป เม็กซิโก กับนิวซีแลนด์ ตั้งข้อสงสัยเกี่ยวกับการห้ามใช้รูปบางอย่างบนฉลาก อีกทั้งถามผู้แทนไทยว่าได้พิจารณามาตรการอื่นที่กีดขวางการค้าน้อยกว่านี้หรือไม่ บางประเทศขอให้ไทยยืดเวลาการบังคับใช้หรืออนุญาตให้ขายผลิตภัณฑ์ที่ค้างสต๊อกโดยไม่ต้องแก้ฉลาก
ประเทศต่างๆ ยกประเด็นนี้มาซักถามในการประชุมทั้งหมด 13 ครั้ง แต่ไม่น่าแปลกใจที่ไม่มีการสานต่อเพราะหลายประเทศที่มีข้อข้องใจเป็นประเทศที่ออกกฎเกี่ยวกับฉลากบุหรี่กับยาสูบ ซึ่งเข้มงวดกว่านี้มาก หลายประเทศกำลังพิจารณามาตรการคล้ายๆ กันสำหรับสุราด้วย
ประเทศไทยเองเคยตั้งประเด็นข้อข้องใจในมาตรการของประเทศอื่น 37 กรณี (TBT = 17; SPS = 20) ส่วนใหญ่การถาม-ตอบ การแสดงข้อข้องใจ การให้ข้อมูลเพิ่ม หรือการประนีประนอมจะจบลงในคณะกรรมกรชุดนั้นๆ เหลืออีกเพียง 49 กรณีที่ประเทศที่ข้องใจยังไม่พอใจจึงนำไปฟ้องร้องในกระบวนการระงับข้อพิพาท (ความจริงมี 107 คดีตั้งแต่ก่อตั้ง WTO แต่เป็นคดีที่เก่าแก่ประเทศที่ฟ้องร้องไม่เดินเรื่องต่อ 58 คดี ถือได้ว่าเป็นคดีที่ “ตายแล้ว”)
โดยสรุป จากมาตรการที่แจ้งเข้ามาทั้งหมด 71,000 มาตรการ มีเพียง 49 กรณี หรือ 0.07% ที่กลายเป็นกรณีพิพาททางกฎหมาย หรือถ้าเทียบกับ 1,200 กรณีที่สมาชิกบางประเทศมีข้อข้องใจนั้น เพียง 4% กลายเป็นคดีฟ้องร้องกัน ซึ่งนับว่าน้อยมากเมื่อคำนึงว่าหลายคนคิดว่าการแสดงความข้องใจอาจเป็นก้าวแรกก่อนที่จะเป็นคดีทางกฎหมาย
สรุปแล้ว ที่กล่าวกันว่าบทบาทสำคัญประการหนึ่งของ WTO คือการระงับข้อพิพาทนั้น เป็นความจริงเพียงบางส่วนเท่านั้น บทบาทที่สำคัญพอๆ กันคือการ หลีกเลี่ยง ไม่ให้เกิดข้อพิพาท เป็นผลงานเหรียญทองจากหน้าที่ ที่น่าเบื่อ ที่ไม่มีใครสนใจ ในคณะกรรมการชุดต่างๆ
ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่างานด้านนี้ดีแล้วไม่ต้องปรับปรุง อย่างที่กล่าวในตอนต้น ประเทศสมาชิกจำนวนหนึ่งต้องการปรับปรุงการแจ้งมาตรการให้มีข้อมูลที่ดีขึ้น และทันเหตุการณ์ยิ่งขึ้น เราต้องรอดูว่าแรงผลักดันของกลุ่มนี้จะสามารถประนีประนอมกับเสียงบ่นที่ว่าเป็นภาระหนักเกินไปได้หรือไม่ ข้อเท็จจริงที่หนีไม่พ้นคือความโปร่งใสเป็นหัวใจสำคัญของระบบการค้าพหุภาคีของ WTO
_______________
ภาพถ่าย: Olympic medal by Plashing Vole, Flickr, CC BY-NC 2.0
กราฟิกส์: Peter Ungphakorn, CC BY 4.0
_______________
บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่ใช่ความเห็นของคณะผู้แทนถาวรไทยประจำองค์การการค้าโลกและองค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก
พีเทอร์ ไมตรีอึ๊งภากรณ์ เป็นอดีตเจ้าหน้าที่สารนิเทศอาวุโสของสำนักเลขาธิการ WTO (พ.ศ.2539-2558) ปัจจุบันทำงานอิสระ และเขียนบลอกTrade β Blog.