การเจรจาในองค์การการค้าโลกกับประเด็นด้านแรงงาน

ประเด็นด้านแรงงานและมาตรฐานแรงงานถือเป็นประเด็นสำคัญที่ได้มีการหารือถึงความเกี่ยวข้องกับภารกิจงานขององค์การระหว่างประเทศหลายองค์กร เนื่องจากมีความเกี่ยวพันกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม ในส่วนของมิติทางการค้านั้น โดยที่หน่วยงานองค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) เป็นองค์กรระหว่างประเทศที่สำคัญ จึงน่าจะเป็นประโยชน์หากจะมีการสำรวจว่า การดำเนินงานด้านการเจรจาภายใต้ WTO มีประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเรื่องแรงงานหรือมาตรฐานแรงงงานหรือไม่ อย่างไร

ในบทความนี้ จะนำเสนอข้อมูลใน 3 ประเด็นหลัก ได้แก่ ภาพรวมของ WTO ประเด็นเรื่องแรงงานกับการค้าใน WTO และประเด็นเรื่องแรงงานที่ได้มีการพูดถึงหรือเจรจาในกรอบ WTO ในปัจจุบัน โดยมีรายละเอียดดังนี้

1. ภาพรวมของการดำเนินงานของ WTO

1.1 เป้าหมายของ WTO

เป้าหมายของ WTO คือ การเป็นองค์กรระหว่างประเทศที่มีบทบาทในการกำหนดกฎเกณฑ์กติกาด้านการค้าของโลก โดยผ่านการเจรจาและการจัดทำความตกลง เพื่อให้การค้าเป็นไปอย่างเป็นธรรมและเสรี ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อทั้งผู้ผลิต ผู้ส่งออกและนำเข้าสินค้า

ทั้งนี้ WTO จัดตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 1 มกราคม ค.ศ. 1995 (2538) ปัจจุบันมีสมาชิกทั้งหมด 164 ประเทศ โดยไทยเป็นหนึ่งในสมาชิกผู้ก่อตั้ง (โดยมีไลบีเรียและอัฟกานิสถานเข้าเป็นสมาชิกล่าสุดของ WTO เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2559 และวันที่ 29 กรกฎาคม 2559 ตามลําดับ)

เริ่มแรก WTO มีวิวัฒนาการมาจากความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า หรือ “แกตต์ (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT)”ซึ่งเป็นความตกลงที่เกิดขึ้นในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 อย่างไรก็ดี มีความพยายามในการจัดตั้งองค์การการค้าระหว่างประเทศ (International Trade Organization : ITO) เมื่อปี ค.ศ. 1945 หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ประเทศต่าง ๆ ประสบปัญหาจากสงครามและต้องการการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม โดยมีการจัดตั้งองค์กรระหว่างประเทศ ในช่วงนั้น มีสหประชาชาติ (United Nations) เพื่อดูแลด้านการเมือง กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และธนาคารโลก (IBRD/World Bank) เพื่อดูแลด้านการเงิน สําหรับด้านการค้านั้นได้มีความพยายามที่จะจัดตั้งองค์การการค้าระหว่างประเทศ(International Trade Organization : ITO) เพื่อจัดระเบียบการค้าของโลก จึงได้มีการร่าง ความตกลงเพื่อจัดตั้งองค์การดังกล่าวขึ้น โดยรวมอยู่ในกฎบัตรฮาวานา (Havana Charter) ซึ่งเป็นสนธิสัญญาที่รวมทั้งเรื่องกฎระเบียบทางการค้าเสรีระหว่างประเทศและองค์การการค้าระหว่างประเทศไว้ด้วยกัน อย่างไรก็ตาม การก่อตั้ง ITO ไม่ประสบผลสําเร็จ เนื่องจากสภา Congress ของสหรัฐอเมริกาไม่ยอมที่จะให้มีการให้สัตยาบันในนามของสหรัฐอเมริกา จึงส่งผลให้กฎบัตรฮาวานาขาดรัฐมหาอํานาจอย่างสหรัฐอเมริกาเข้าเป็นภาคีสมาชิก เป็นเหตุให้ประเทศอื่น ๆ ไม่เข้าเป็นภาคีสมาชิกไปด้วย

อย่างไรก็ดี ในช่วงดังกล่าว เมื่อการประชุม ปี ค.ศ. 1947 ได้มีการจัดทำข้อตกลง GATT (General Agreement on Tariff and Trade) ขึ้น เมื่อไม่สามารถจัดตั้ง ITO ได้ ประเทศต่าง ๆ จึงได้อาศัยการดำเนินงานตาม GATT ซึ่ง GATT ได้ทำหน้าที่เป็นเวทีสำหรับการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ เพื่อแก้ไขปัญหาหรือลดอุปสรรคหรือมาตรการกีดกันทางการค้า และเป็นเวทีไกล่เกลี่ยยุติข้อพิพาท GATT ก็หารือร่วมกันมาอย่างยาวนาน ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1947 จนถึงปี ค.ศ. 1994 ต่อมา ในการประชุมรอบอุรุกวัย ซึ่งเป็นรอบสุดท้าย ประเทศต่าง ๆ ได้ตกลงที่จะยกฐานะ GATT ซึ่งเป็นเพียงสัญญาการค้าระหว่างประเทศให้มีฐานะเป็นองค์กรระหว่างประเทศ โดยจัดตั้งองค์การการค้าโลก (World Trade Organization : WTO) ขึ้นมากํากับดูแลความตกลงต่าง ๆ ที่เป็นผลจากการเจรจาจํานวน 29 ความตกลง ปฏิญญามติและบันทึกความเข้าใจของรัฐมนตรีอีก 25 ฉบับ WTO จึงได้มีการจัดตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 1 มกราคม ค.ศ. 1995 (พ.ศ. 2538)

1.2 ภารกิจ/หน้าที่หลัก ของ WTO

ภารกิจ/หน้าที่หลักของ WTO ได้แก่

• เป็นเวทีเจรจาและหารือเพื่อลดอุปสรรคทางการค้าระหว่างประเทศสมาชิก ทั้งในรูปแบบของมาตรการภาษีและมาตรการที่มิใช่ภาษีศุลกากร

• เป็นเวทีที่บริหารความตกลงทางการค้าภายใต้ WTO โดยผ่านกลไกคณะมนตรีและคณะกรรมการต่าง ๆ โดยให้ประเทศสมาชิกปฏิบัติตามข้อตกลง รวมทั้งดูแลติดตามสถานการณ์การค้าระหว่างประเทศ และให้มี การทบทวนนโยบายการค้าระหว่างประเทศอย่างสม่ำเสมอ

• เป็นเวทีที่ให้สมาชิกหารือร่วมกันเพื่อแก้ไขข้อขัดแย้งทางการค้า แต่หากยังไม่สามารถแก้ไขข้อขัดแย้งได้ ประเทศคู่พิพาทสามารถร้องขอให้มีการจัดตั้งคณะผู้พิจารณา (Panel) เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริง และให้ข้อเสนอแนะ

• ให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศกำลังพัฒนาในด้านข้อมูลเชิงเทคนิค และข้อแนะนำต่าง ๆ เพื่อสนับสนุนให้ประเทศกำลังพัฒนาสามารถปฏิบัติตามพันธกรณีได้อย่างเพียงพอ รวมทั้งทำการศึกษาประเด็นการค้าที่สำคัญ

• ทำหน้าที่ในการหารือกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่างๆ ในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมการค้าและประเด็นอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

1.3 หลักการสำคัญหรือกฎเกณฑ์ทางการค้าระหว่างประเทศที่สำคัญภายใต้ WTO

ประกอบด้วยหลักการไม่เลือกปฏิบัติ (Non-discrimination)โดยเน้นหลักการ 2 ประการ คือ

• ให้การปฏิบัติต่อสินค้าจากประเทศสมาชิกอย่างเท่าเทียมกัน (Most-Favored Nation Treatment: MFN) คือ แต่ละประเทศต้องเรียกเก็บภาษีศุลกากร หรือค่าธรรมเนียม หรือมาตรการใด ๆ กับสินค้า จากประเทศสมาชิกอื่น ๆ เท่าเทียมกันทุกประเทศ เช่น หากไทยเก็บภาษีนําเข้ารถยนต์จากประเทศสหรัฐอเมริกาในอัตราร้อยละ 50 ไทยก็จะต้องเก็บภาษีนําเข้ารถยนต์จากประเทศสมาชิก WTO ทุกประเทศในอัตราเดียวกับที่เรียกเก็บจากสหรัฐฯ ด้วยคือ อัตราร้อยละ 50 และ

• ให้มีการปฏิบัติต่อสินค้านำเข้าเท่าเทียมกับสินค้าภายในประเทศ (National Treatment) ไม่ว่าจะเป็นการเก็บภาษีภายในหรือการกำหนดกฎระเบียบต่าง ๆ เช่น หากประเทศไทยเก็บภาษีสรรพสามิตรถยนต์ที่ผลิตในประเทศในอัตราร้อยละ 20 ประเทศไทยก็จะต้องเก็บภาษีสรรพสามิตกับสินค้ารถยนต์ที่นําเข้าจากประเทศสมาชิก WTO เช่น สหรัฐฯ หรือญี่ปุ่นในอัตราร้อยละ 20 เช่นกัน

นอกจากนี้WTO ยังห้ามใช้มาตรการจำกัดการนำเข้าและส่งออกทุกชนิด ยกเว้นกรณีที่สอดคล้องกับบทบัญญัติของ WTO โดยประเทศสมาชิกมีสิทธิใช้ข้อยกเว้นในกรณีฉุกเฉินและจำเป็น (Necessary exceptions and emergency action) และสามารถใช้มาตรการคุ้มกันชั่วคราว ในกรณีที่มีการนำเข้ามากผิดปกติ ก็จะสามารถจำกัดการนำเข้าได้ เพื่อจุดประสงค์ในการแก้ไขการขาดดุลการชำระเงินระหว่างประเทศ หรือในกรณีที่เป็นข้อยกเว้นทั่วไป เช่น เพื่อปกป้องรักษาสุขภาพของประชาชน สัตว์ และพืช เพื่อศีลธรรมอันดี และเพื่อความมั่นคงภายใน เป็นต้น

นอกจากนี้ WTO ยังส่งเสริมการแข่งขันทางการค้าที่เป็นธรรม (Fair Competition) โดยสมาชิกสามารถเก็บภาษีตอบโต้การทุ่มตลาด และการอุดหนุน จากสินค้านำเข้าได้ หากมีการไต่สวนตามกฎเกณฑ์ของ WTO แล้ว และพบว่า ประเทศผู้ส่งออกมีการทุ่มตลาดหรือให้การอุดหนุนจริง และก่อให้เกิดความเสียหายต่ออุตสาหกรรมภายในประเทศผู้นำเข้า (นอกจากนี้ ยังห้ามไม่ให้ประเทศสมาชิกอุดหนุนการผลิตและการส่งออกจนบิดเบือนกลไกตลาด)

ประเด็นสุดท้าย คือ หลักการการให้สิทธิพิเศษแก่ประเทศกําลังพัฒนาในการปฏิบัติตามพันธกรณี (Special and Differential Treatment : S&D) โดยผ่อนผันให้ประเทศกําลังพัฒนามีระยะเวลาในการปฏิบัติตามพันธกรณีที่ยาวนานกว่า

1.4 การหารือและการเจรจาความตกลงทางการค้าของ WTO ในปัจจุบัน

ที่สำคัญ ได้แก่

• การเจรจาความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนประมง ซึ่งล่าสุด ในการประชุมรัฐมนตรีองค์การการค้าโลกครั้งที่ 12 ซึ่งจัดขึ้นเมื่อเดือนมิถุนายน 2565 ที่นครเจนีวา สามารถสรุปเจรจากันได้ และอยู่ระหว่างกระบวนการให้สัตยาบันความตกลงของประเทศสมาชิก โดยเนื้อหาความตกลงที่สำคัญ ได้แก่ (1) การห้ามสมาชิกให้การอุดหนุนแก่เรือประมงหรือผู้ประกอบการประมงหลังจากถูกตัดสินว่ามีการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (IUU Fishing) (2) ห้ามสมาชิกให้การอุดหนุนที่เกี่ยวข้องกับการทำประมงในกลุ่มสัตว์น้ำที่ถูกจับมากเกินควร (Overfished Stocks) และ (3) ห้ามสมาชิกให้การอุดหนุนการทำประมงในพื้นที่ทะเลหลวง ซึ่งไม่มีหน่วยงานใดควบคุมดูแล รวมทั้งการให้ความระมัดระวังเป็นพิเศษสำหรับ การอุดหนุนเรือประมงที่ไม่ได้ชักธงของรัฐที่ให้การอุดหนุน และการอุดหนุนในพื้นที่ที่ไม่ทราบสถานะของทรัพยากรสัตว์น้ำ เป็นต้น

• การเจรจาด้านการค้าบริการ ซึ่งการเจรจาการค้าบริการใน WTO มี 2 เรื่องหลัก คือ การเจรจาเปิดตลาด และการเจรจาจัดทํากฎเกณฑ์ โดย GATS กําหนดให้มีการเจรจาเพื่อจัดทํากฎเกณฑ์สําหรับการค้าบริการ ซึ่งประกอบด้วยการจัดทํากฎเกณฑ์ใน 4 เรื่อง ดังนี้ (1) มาตรการปกป้องฉุกเฉิน (Emergency Safeguards Measures : ESM) (2) การจัดซื้อโดยรัฐ (Government Procurement) (3) การอุดหนุน (Subsidies) และ (4) การจัดทําวินัยเพื่อใช้กํากับดูแลการออกกฎเกณฑ์ภายในประเทศ (Domestic Regulation) ซึ่งภายใต้ GATS 4 เรื่องนี้ เรื่องการจัดทําวินัยเพื่อใช้กํากับดูแลการออกกฎเกณฑ์ภายในประเทศ (Disciplines on Domestic Regulations) เป็นเรื่องที่มีความคืบหน้ามากที่สุด โดยล่าสุด ได้มีการจบการเจรจาการจัดทําวินัย ซึ่งเป็นในรูปของความตกลงแบบพหุภาคี ซึ่งไทยร่วมด้วย (โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความมั่นใจว่ากฎระเบียบที่เกี่ยวกับเงื่อนไขและกระบวนการออกใบอนุญาตการ ให้บริการ เงื่อนไขและกระบวนการยอมรับคุณสมบัติการให้บริการ และมาตรฐานทางเทคนิค ของประเทศ สมาชิกจะไม่สร้างอุปสรรคทางการค้าบริการโดยไม่จําเป็น)

• การเจรจาสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวกับการค้า (TRIPS)โดยล่าสุด ในการเจรจาของ TRIPS มีการพิจารณาข้อเสนอขยายขอบเขตการยกเว้นปฏิบัติตามความตกลง TRIPS บางส่วนเป็นการชั่วคราว (TRIPS Waiver) เพื่อให้สมาชิกสามารถผลิตวัคซีนป้องกันโควิด-19 ได้ แม้ยังมีสิทธิบัตรคุ้มครอง ซึ่งเป็นประเด็นที่ทุกประเทศสนใจ และเกี่ยวข้องกับชีวิตความเป็นอยู่ของคนทั้งโลก สำหรับ TRIPS Waiver เป็นผลจากในช่วงโควิดระบาดเมื่อ 2-3 ปีที่ผ่านมา ประเทศกำลังพัฒนาและพัฒนาน้อยที่สุด มีข้อจำกัดการเข้าถึงวัคซีนและยาที่จำเป็น ทำให้องค์กรระหว่างประเทศ เช่น WTO องค์การอนามัยโลก (WHO) องค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก (WIPO) ฯลฯ พยายามหาทางลดอุปสรรคในการเข้าถึง และการประชุมรัฐมนตรี WTO ครั้งที่ 12 เดือนมิถุนายน 2565 ได้มีข้อตกลงให้ยกเว้นการปฏิบัติตาม TRIPS บางส่วนเป็น การชั่วคราว เพื่อให้สามารถผลิตวัคซีนโควิด-19 ได้แม้มีสิทธิบัตรคุ้มครอง แต่การเจรจา TRIPS Waiver ยังไม่จบในปีนี้ ต้องเจรจาต่อว่าจะขยายขอบเขตของการยกเว้นปฏิบัติตามพันธกรณีออกไปให้ครอบคลุมถึงผลิตภัณฑ์อื่น ๆ ที่ใช้วินิจฉัยและรักษาโรคโควิด รวมถึงโรคระบาดอื่น ๆ นอกเหนือจากการผลิตวัคซีนป้องกันโควิดหรือไม่ ซึ่งถือเป็นเรื่องอ่อนไหวมากสำหรับหลายประเทศ

นอกจากนี้ ก็มีการเจรจาด้านเกษตร ซึ่งถือว่าซับซ้อนและยากที่สุด เนื่องจากเผชิญปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และความท้าทายใหม่ ๆ โดยเฉพาะโลกยุคหลังโควิด และความขัดแย้งรัสเซีย-ยูเครน ที่กระทบความมั่นคงอาหาร อย่างไรก็ตาม ขณะนี้ดูเหมือนว่า การเจรจาเกษตรจะถูกนำไปรวมกับความมั่นคงทางอาหาร ซึ่งไทยไม่ขัดข้อง แต่ในระยะยาวต้องให้ความสำคัญกับการปฏิรูปกฎเกณฑ์การค้าเกษตร เพื่อลดการอุดหนุนที่บิดเบือนการค้า หรือการใช้มาตรการบางอย่างที่ทำให้บางประเทศได้เปรียบ การส่งออกอย่างไม่ยุติธรรม

นอกจากนี้ ยังมีการเจรจาในเรื่อง พาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ และการค้าดิจิทัล การปฏิรูป WTO รวมถึงเรื่องที่เพิ่มความสำคัญมากขึ้น คือ การค้ากับสิ่งแวดล้อมและภาวะโลกร้อน การทบทวนกฎเกณฑ์อุดหนุนภาคอุตสาหกรรม เป็นต้น

2. ประเด็นเรื่องแรงงานกับการค้าใน WTO

การจัดตั้ง ITO ตามกฎบัตรฮาวานามีข้อบทที่ได้ระบุไว้เกี่ยวกับเรื่องแรงงาน โดย Article 7 ได้พูดถึงประเด็น มาตรฐานแรงงานที่เป็นธรรม โดยเรียกร้องให้สมาชิกไม่กระทำการใด ที่จะลดเงื่อนไขที่ต่ำกว่ามาตรฐานแรงงาน และให้ร่วมมือกับองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) อย่างใกล้ชิด นอกจากนี้ ในข้อยกเว้นของความตกลง GATT Article 20 เป็นข้อยกเว้น “เกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ของแรงงานในเรือนจำ” ซึ่งเป็นข้อยกเว้นที่เพิ่มโดยสหรัฐอเมริกาเพื่ออนุญาตการจำกัดการนำเข้าสำหรับผลิตภัณฑ์ที่ผลิตโดยความเป็นทาสโดยไม่สมัครใจ

ในส่วนของความตกลง Marrakesh ซึ่งเป็นความตกลงในการจัดตั้ง WTO นั้น มีการกล่าวถึงประเด็นเรื่องแรงงานไว้ในท่อนอารัมภบท ว่า

“..ภาคีของความตกลงนี้ ตระหนักดีว่า ความสัมพันธ์ด้านการค้าและการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ควรมีมุมมองเพื่อยกระดับมาตรฐานการครองชีพ การส่งเสริมการจ้างงาน และการเติบโตที่ต่อเนื่อง…”

ซึ่งจากการเขียนนี้ แสดงให้เห็นว่า สมาชิก WTO ได้ให้ความสำคัญในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างการค้า การจ้างงานและการพัฒนาเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี เนื้อความในความตกลง Marrakesh มิได้กล่าวถึงประเด็นเรื่องแรงงานหรือการกำหนดมาตรฐานด้านแรงงานกับการค้าใน WTO

นอกจากนี้ ในเว็บไซต์ของ WTO ได้มีการระบุในเรื่องประเด็นแรงงานว่า

“ทางประเทศสมาชิกของ WTO เห็นเป็นเอกฉันท์ร่วมกันว่า ให้ความสำคัญกับหลักมาตรฐานแรงงาน 4 ด้านของ ILO ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเสรีภาพในการสมาคม การคุ้มครองการใช้แรงงานบังคับ การคุ้มครองอายุขั้นต่ำในการจ้างงาน และการคุ้มครองการเลือกปฏิบัติในการจ้างงาน รวมทั้งประเด็นเรื่องการเลือกปฏิบัติเรื่องเพศสภาพ” อย่างไรก็ดี ในส่วนของการดำเนินการในเรื่องมาตรฐานแรงงานนั้น ให้ถือว่าเป็นการดำเนินงานหลักของ ILO

ทั้งนี้ หากย้อนไปในเดือนธันวาคม 2539 หรือ ค.ศ. 1996 สิงค์โปร์เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมระดับรัฐมนตรีของ WTO ครั้งแรก หลังการก่อตั้งปี 2538 หรือ ค.ศ. 1995 ในครั้งนั้น ผู้แทนของสหรัฐอเมริกา ได้พยายามกำหนด “Social Clause” ในความตกลงการค้า โดยเน้นเรื่องสิทธิแรงงาน (Labour Rights) โดยให้ใช้กับทุกประเทศ ให้เหมือนกับสิทธิหลัก Core Rights 4 ด้านของ ILO อย่างไรก็ดี Social Clause นั้น ไม่ได้รับ การตอบรับฉันทามติ แม้สหรัฐอเมริกาจะได้รับการสนับสนุนจากประเทศอุตสาหกรรมอื่น ๆ จำนวนมาก แต่ก็ถูกต่อต้านอย่างมากจากประเทศกำลังพัฒนา โดยเฉพาะมาเลเซียและอียิปต์ โดยมองว่า ข้อเสนอดังกล่าวเป็นการป้องกันและปฏิเสธความได้เปรียบในเรื่องแรงงานต้นทุนต่ำจากประเทศกำลังพัฒนา

ดังนั้น การจัดทำปฏิญญาสิงคโปร์จึงจบลงด้วยการประนีประนอม โดยใช้คำว่า ประเทศสมาชิกมุ่งมั่นในเรื่องการเคารพหลักการมาตรฐานแรงงาน และให้ ILO เป็นหน่วยงานหลัก พร้อมกับยืนยันว่า การเปิดเสรีทาง การค้าเป็นไปเพื่อการส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจและการพัฒนา และมาตรการด้านแรงงานไม่ควรใช้เพื่อการกีดกันทางการค้า ดังจะเห็นในปัจจุบันว่า ไม่มีหน่วยงานหรือคณะกรรมการภายใต้ WTO ที่มีการเจรจาเรื่องมาตรฐานแรงงานกับการค้า และให้ทั้ง Secretariat ของ WTO กับ ILO ประสานงานกันในประเด็นทางเทคนิคที่เกี่ยวข้อง

ความพยายามในเรื่องการนำประเด็นเรื่องแรงงานเข้ามาใน WTO ยังไม่จบ เนื่องจาก ต่อมาในเดือนธันวาคม 2542 หรือ ค.ศ. 1999 สหรัฐอเมริกา ได้เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมรัฐมนตรี WTO ครั้งที่ 3 ที่ Seattle ได้มีแรงกดดันจาก NGOs และสหภาพแรงงานระหว่างประเทศต่าง ๆ และทางสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป และแคนาดา ได้ยื่นข้อเสนอที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการค้าและแรงงาน ให้ที่ประชุมพิจารณา

โดยสหรัฐอเมริกา เสนอให้จัดตั้งคณะทำงานด้านการค้าและแรงงาน เพื่อตรวจสอบ “ผลกระทบของระบบการค้าพหุภาคีต่อมาตรฐานการดำรงชีวิตและโอกาสการจ้างงานของแรงงาน” ขณะที่ สหภาพยุโรปเสนอให้มีการจัดตั้ง Forum การทำงานร่วมกันระหว่าง ILO กับ WTO เพื่อส่งเสริมการเจรจาที่สำคัญระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมด และแคนาดาเสนอให้มีการตั้งคณะทำงานของ WTO เพื่อตรวจสอบความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายการค้า การพัฒนา สังคมและสิ่งแวดล้อม

อย่างไรก็ดี ได้เกิดความรุนแรงบนท้องถนน และมีการแบ่งขั้วระหว่างเหนือและใต้ อย่างมากในเรื่องมาตรฐานแรงงาน ทำให้การประชุมที่ Seattle สิ้นสุดลงก่อนที่ข้อเสนอเหล่านี้จะได้รับการพิจารณาอย่างเป็นทางการ

นอกจากนี้ แรงกดดันในเรื่องมาตรฐานแรงงานหลักและการค้ายังคงดำเนินต่อไปเรื่อยๆ ในช่วงดังกล่าว ในปี ค.ศ. 2001 จึงได้มีการประกาศยืนยันท่าทีในเรื่องนี้ ของ WTO ตามที่ได้หารือกันในที่ประชุมที่สิงคโปร์

สำหรับประเด็นคำถามที่มีการถกเถียงกันในเรื่องการนำประเด็นแรงงานกับการค้าว่า เป็นอย่างไร ที่สำคัญได้แก่

• หากประเทศไหนมีมาตรฐานสิทธิแรงงานต่ำกว่า จะทำให้การส่งออกได้เปรียบประเทศอื่นโดยไม่เป็นธรรมหรือไม่ และเรื่องนี้ จะทำให้ประเทศอื่นๆ ลดมาตรฐานของตนลงหรือไม่ (การแข่งขันเพื่อลงต่ำ race to bottom)

• ถ้าหากมีการแข่งขันสู่จุดต่ำสุด ประเทศต่างๆ ควรค้าขายเฉพาะกับประเทศที่มีมาตรฐานแรงงานใกล้เคียงกันหรือไม่

• WTO ควรอนุญาตให้รัฐบาลประเทศสมาชิกออกกฎเกณฑ์ที่ชัดเจน ที่จะใช้การค้าเป็นช่องทางกดดันให้ประเทศอื่นปฏิบัติตามหรือไม่

• WTO เป็นสถานที่ที่เหมาะสมสำหรับการหารือและกำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับแรงงานหรือการบังคับใช้ในเรื่องแรงงาน รวมถึงกฎเกณฑ์ของ ILO หรือไม่ และ

• การดำเนินการทางการค้าสามารถนำมาใช้เพื่อกำหนดมาตรฐานแรงงานได้หรือไม่ หรือว่า การดำเนินการนี้ จะเป็นเพียงข้ออ้างในการปกป้องตลาดการค้าเท่านั้น

นอกจากนี้ ยังมีหลายแนวทางที่นักวิชาการจากหลายฝ่ายเสนอแนวทางให้มีการนำประเด็นเรื่องมาตรฐานแรงงานหลักเข้ามาบังคับใช้ใน WTO เช่น การพิจารณาให้เป็นเรื่องของการอุดหนุน หรือการใช้ article 20 ของ GATT ที่ให้ข้อยกเว้น และการให้มีการพิจารณาใน Trade Policy Review โดยให้มีประเด็นรายงานเกี่ยวกับการบังคับใช้มาตรฐานแรงงานหลักของแต่ละประเทศ เป็นต้น

3. ประเด็นเรื่องแรงงานที่ได้มีการพูดถึงหรือเจรจาในกรอบ WTO ในปัจจุบัน

3.1 ความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนประมง

ในร่างความตกลงแรก ๆ สหรัฐอเมริกา ได้เสนอในร่าง Article 8.3 b กำหนดให้

“ภาคีสมาชิกต้องแจ้งให้คณะกรรมการทราบเป็นลายลักษณ์อักษรทุกปี เกี่ยวกับ เรือและผู้ประกอบการ ซึ่งมีข้อมูลบ่งชี้ว่า มีการใช้แรงงานบังคับ พร้อมทั้งข้อมูลที่เกี่ยวข้องเท่าที่จะเป็นไปได้” โดยข้อเสนอนี้ ได้รับการสนับสนุนจาก สหรัฐฯ แคนาดา EU ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และนอร์เวย์ โดยเห็นว่า การแจ้งข้อมูลจะช่วยให้ขจัดปัญหา IUU fishing ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

อย่างไรก็ดี ข้อเสนอนี้ ถูกคัดค้านจากจีน เวียดนามและไทย โดยให้ความเห็นว่า ประเด็นแรงงานไม่ได้อยู่ในเป้าหมาย (mandate) ในการเจรจาความตกลง และประเด็นแรงงานไม่มีความเกี่ยวข้องกับ WTO

อย่างไรก็ดี ใน clause นี้ ในท้ายที่สุดได้ถูกตัดออกไป จากความตกลงที่มีการเห็นชอบไปเมื่อปีที่แล้ว แต่ไม่ชัดเจนว่า จะกลับมาอีกในการเจรจาครั้งใหม่ในอนาคตหรือไม่ ในการเจรจา phase 2 ของความตกลงหรือไม่

3.2 ร่างความตกลงส่งเสริมการอำนวยความสะดวกด้านการลงทุนเพื่อการพัฒนาหรือ IFD

โดยในส่วนที่ 6 ว่าด้วยเรื่องการลงทุนอย่างยั่งยืน ข้อ 37 เรื่องการดำเนินธุรกิจอย่างมีความรับผิดชอบ

ได้กำหนดให้ “ภาคีสมาชิกส่งเสริมนักลงทุน และวิสาหกิจดำเนินการตามหลักการและแนวทางการดำเนินธุรกิจอย่างมีความรับผิดชอบที่ภาคีสมาชิกได้ให้การรับรอง” โดยมี footnote หมายเลข 40 ที่จะขยายความถึงแนวทางการดำเนินธุรกิจอย่างมีความรับผิดชอบว่าเป็นอย่างไร

โดย footnote ระบุว่า หลักการ มาตรฐาน และแนวปฏิบัติของการดำเนินธุรกิจอย่างมีความรับผิดชอบ นั้น รวมถึงตราสารระหว่างประเทศ ได้แก่ หลักการของ UN ว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน หลักการของ ILOตามปฏิญญาไตรภาคีเรื่องหลักการว่าด้วยสถานประกอบการข้ามชาติและนโยบายสังคม (Tripartite Declaration of Principles concerning Multinational Enterprises and Social Policy) และแนวทางของ OECD เรื่องแนวปฏิบัติสำหรับบรรษัทข้ามชาติ เป็นต้น

4. บทสรุป

จะเห็นได้ว่า ประเด็นเรื่องแรงงานใน WTO นั้น เป็นไปตามแนวทางที่ WTO ได้ประกาศไว้อย่างชัดเจนว่า ประเทศสมาชิกของ WTO ให้ความสำคัญกับหลักมาตรฐานแรงงานของ ILO แต่การดำเนินการในเรื่องมาตรฐานแรงงานนั้น ให้ถือว่าเป็นการดำเนินงานหลักของ ILO อย่างไรก็ดี ยังมีบางส่วนของประเด็นแรงงานที่ได้รับการสอดแทรกเข้ามาในร่างความตกลงภายใต้ WTO แต่มีบางประเทศสมาชิกไม่ได้ให้การสนับสนุน