การหารือแนวทางลดการใช้พลาสติกใน WTO

image from 4ocean.com

ท่ามกลางสถานการณ์ความขัดแข้งที่เกิดขึ้นในภูมิภาคตะวันออกกลางระหว่างสหรัฐอเมริกา อิสราเอล และอิหร่าน ที่ปิดช่องแคบฮอร์มุชที่ใช้ขนส่งสินค้า[1] โดยเฉพาะน้ำมัน ซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญในการผลิตพลาสติก ส่งผลให้ต้นทุนพลาสติกสูงขึ้น ทำให้ประเด็นเรื่องการลดการใช้พลาสติก และการใช้วัสดุทางเลือกของพลาสติกได้รับความสนใจจากประเทศต่าง ๆ รวมถึงไทย มากขึ้น

แท้จริงแล้วประเด็นดังกล่าวได้รับความสนใจจากสมาชิกขององค์การการค้าโลก (WTO) บางกลุ่มมาเป็นระยะเวลานานแล้ว โดยในปี 2563 จีนและฟิจิได้ร่วมกับจัดตั้งกลุ่มการหารือเรื่องมลพิษจากขยะพลาสติกและการค้าพลาสติกอย่างยั่งยืน (Dialogue on Plastic Pollution and Environmentally  Sustainable Plastics Trade: DDP) เพื่อเป็นเวทีหารือถึงโอกาสในการส่งเสริมความร่วมมือกันของสมาชิกภายใต้กฎเกณฑ์และกลไกของ WTO เพื่อลดขยะพลาสติกและสนับสนุนการทำงานขององค์กรอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งไทยได้เล็งเห็นถึงความสำคัญของประเด็นดังกล่าวและเข้าร่วมเป็นสมาชิกของกลุ่มในปีเดียว โดยในปัจจุบัน DPP กลายเป็นการร่วมตัวของกลุ่มสมาชิกที่ใหญ่ที่สุดของ WTO โดยมีจำนวนสมาชิกที่เข้าร่วมจำนวน 83 ราย[2] ซึ่งคิดเป็น ครึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิก WTO ทั้งหมด จากภูมิภาคต่าง ๆ ทั่วโลกและมีระดับการพัฒนาที่แตกต่างกัน

ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมา กลุ่ม DPP ได้หารือใน 2 ด้านสำคัญเพื่อนำไปสู่การลดการใช้พลาสติก ดังนี้

(1) การควบคุมการใช้พลาสติกที่ใช้ได้เพียงครั้งเดียว (single-use plastic: SUP) ซึ่งจากการสำรวจมาตรการทางการค้าที่เกี่ยวข้องกับพลาสติก (trade-related plastic measures: TrPMs) ที่ประเทศต่าง ๆ ใช้ในช่วงปี 2536 – 2565 พบว่ามีสมาชิก 85 ราย ที่ใช้มาตรการ TrPMs รวมกันกว่า 223 มาตรการ ซึ่งเกือบครึ่งหนึ่งเป็นมาตรการที่มุ่งเน้นไปที่ SUP โดยประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุด (LDCs) และเป็นมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการห้ามใช้ การขออนุญาตนำเข้า กฎระเบียบทางเทคนิคหรือเงื่อนไขที่เฉพาะเจาะจงควบคู่กับข้อยกเว้นบางประการ เช่น การห้ามใช้ ผลิต และนำเข้าถุงพลาสติกสำหรับการพาณิชย์และการจัดเก็บของในครัวเรือนของแเคนาตั้งแต่ปี 2560 และการจำกัดการใช้ถุง SUP ภายในประเทศนิวซีแลนด์ตั้งแต่ปี 2563 อย่างไรก็ดี พบว่า มาตรการเหล่านี้มีความแตกต่างในด้านนิยาม ขอบเขต และรายละเอียดของพลาสติก ส่งผลให้เกิดปัญหาด้านความแตกต่างของนโยบายที่สมาชิกใช้ และค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการให้สอดคล้องกับมาตรการต่าง ๆ เพื่อให้ยังสามารถค้าขายได้ นอกจากนี้ สมาชิกเห็นว่าระบบพิกัดศุลกากรระบบฮาร์โมไนซ์ (HS code) ที่จัดทำโดยองค์การศุลกากรโลก (World Customs Organization) ในปัจจุบัน เพื่อเป็นรหัสของสินค้าสำหรับใช้ค้าขายระหว่างประเทศยังไม่มีการระบุหรือแยกพิกัดสินค้าที่มีการใช้พลาสติกเป็นส่วนประกอบสำคัญ เช่น การแบ่งแยกระหว่างคอตตอนบัดที่ใช้แกนจากกระดาษและแกนจากพลาสติก และอุปกรณ์ชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์หรือยานยนต์ที่มีพลาสติกเป็นส่วนประกอบสำคัญ จึงทำให้ขาดแคลนข้อมูลที่เหมาะสมเพื่อนำไปใช้ประกอบการควบคุมการค้าพลาสติก

(2) การใช้วัสดุอื่นเพื่อทดแทนการใช้พลาสติก จากข้อมูลของการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการค้าและการพัฒนา (UNCTAD) ที่ได้มาบรรยายให้กลุ่ม DPP พบว่าในช่วงปี 2564 - 2565 มูลค่าการส่งออกพลาสติกของโลกและสินค้าที่ผลิตจากพลาสติกคิดเป็นมูลค่ากว่า 1.2 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งเพิ่มขึ้นอย่างมากจากมูลค่า 933 พันล้านดอลลาร์สหรัฐในปี 2563 แต่การส่งออกวัสดุและสินค้าที่ผลิตจากวัสดุที่ใช้ทดแทนพลาสติกยังถือว่าเติบโตน้อยกว่ามาก เช่น การส่งออกวัตถุดิบที่ได้มาจากทะเล (marine-based materials) เพื่อทดแทนการใช้พลาสติกคิดเป็นประมาณ 1% ของการส่งออกพลาสติกไปโลกทั้งหมด โดยกลุ่ม DPP ก็ได้มีการรวบรวมรายการวัตถุดิบหรือสินค้าที่สมาชิกใช้ทดแทนพลาสติกจากการหารือที่ผ่านมา เช่น กระดาษ ผ้า แก้ว ไม้ไผ่ กากมะพร้าว สาหร่าย ใบกล้วย ตลอดจนพลาสติกที่ผลิตจากแหล่งชีวภาพอื่น ๆ อย่างไรก็ดี มีหลายปัจจัยที่ยังไม่เอื้อต่อการใช้วัสดุอื่นเพื่อทดแทนพลาสติก เช่น วัตถุดิบที่ได้มาจากทะเลมีอัตราภาษีนำเข้าทั่วไปสูงกว่าพอลิเมอร์สังเคราะห์ (สาหร่ายทะเลมีอัตราภาษี 6% ขณะที่พอลิเมอร์สังเคราะห์มีอัตราภาษี 4%) ต้นทุนในการผลิตวัสดุทดแทนที่สูงกว่าพลาสติก การมีหน่วยงานตรวจสอบคุณภาพและมาตรฐานของวัสดุอื่นที่ใช้ทดแทนพลาสติกไม่เพียงพอ และการขาดวิจัยและนวัตกรรมเพื่อส่งเสริมการใช้วัสดุอื่นๆ

นอกจากนี้ ในปัจจุบัน WTO ได้จัดทำระบบที่เรียกว่า “Environmental Database” ให้เป็นระบบออนไลน์ที่รวบรวมมาตรการทางการค้าที่เกี่ยวข้องกับด้านสิ่งแวดล้อมที่สมาชิก WTO แจ้งตามพันธกรณีของความตกลงต่าง ๆ ภายใต้ WTO และรายงานการทบทวนมาตรการทางการค้า (trade policy review) ของสมาชิก โดยจากการแจ้งข้อมูลของสมาชิกตามพันธกรณีต่างๆ ตั้งแต่ปี 2552 – 2567 พบว่ามีมาตารการที่เกี่ยวข้องกับพลาสติกจำนวน 356 มาตรการ หรือคิดเป็น 1.6% ของมาตรการที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมที่สมาชิกแจ้งทั้งหมด โดยส่วนใหญ่เป็นมาตรการที่สมาชิกแจ้งภายใต้ความตกลงว่าด้วยอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (Agreement on Technical Barrier to Trade) เช่น (1) การห้ามใช้ถุงพลาสติกสำหรับขนมปังแบบดั้งเดิม (traditional bakeries) ของบาห์เรน (2) การห้ามนำเข้าและจำหน่าย SUP บางประเภทในเชิงพาณิชย์ เช่น ถุงพลาสติก กล่องโฟม และหลอดพลาสติก ของจาเมกา และ (3) การห้ามนำเข้าภาชนะพลาสติกที่ไม่สามารถย่อยสบายได้ เช่น ถ้วย แก้ว และถาดอาหาร ของจีนมาเก๊า ทั้งนี้ ผู้ที่สนใจศึกษารายละเอียดของมาตรการต่าง ๆ ที่สมาชิกดำเนินการในด้านที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะด้านพลาสติก สามารถเข้าถึงระบบ Environment Database ได้ทาง https://edb.wto.org

ข้อมูลข้างต้นแสดงให้เห็นว่า การลดพลาสติกจำเป็นต้องดำเนินการทั้งในระดับภายในประเทศและระหว่างประเทศควบคู่กันไป เช่น การพยายามควบคุมและจำกัดการใช้พลาสติก ควบคู่ไปกับการหาวัสดุทางเลือกเพื่อมาทดแทนการใช้พลาสติกของแต่ละประเทศ ซึ่งไทยถือเป็นประเทศที่มีศักยภาพสูงในด้านการใช้วัสดุทดแทน โดยไทยได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกขององค์กรเครือข่ายไผ่และหวายนานาชาติ (International Network for Bamboo and Rattan) ซึ่งวิจัยและพัฒนาผลิตภัณฑ์จากไม้ไผ่และหวายเพื่อลดการใช้พลาสติกมาอย่างต่อเนื่อง อีกทั้งไทยยังมีทรัพยากรธรรมชาติที่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ได้ เช่น ใบกล้วย และกากมะพร้าว ที่สามารถนำมาพัฒนาและต่อยอดได้ ขณะที่ในระดับนานาชาติก็ต้องมีการผลักดันให้มีปัจจัยที่เอื้อต่อการลดการใช้พลาสติกและส่งเสริมการใช้วัสดุทดแทนพลาสติกเพิ่มมากขึ้นด้วย เช่น การปรับมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมพลาสติกให้สอดคล้องกัน และการผลักดันการจัดทำพิกัดศุลกากรให้พิกัดสินค้าพลาสติกและสินค้าที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม (green products) มีความชัดเจนขึ้นเพื่อให้ง่ายในการติดตามการค้าและควบคุมการใช้พลาสติก ตลอดจนส่งเสริมการค้าที่ใช้วัสดุทดแทน ซึ่ง WCO ก็ผลักดันการดำเนินการในด้านดังกล่าว โดยจัดทำพิกัดศุลกากรของ SUP แยกออกมาสำหรับ HS Code ระบบใหม่ ที่จะบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2571[3] ซึ่งความมุ่งมั่นและความพยายามดังกล่าว ถือเป็นพื้นฐานสำคัญที่จะช่วยทำให้ขอบเขตของสินค้าสิ่งแวดล้อมมีความชัดเจนมากขึ้น และนำไปสู่การเจรจาของสมาชิกเกี่ยวกับการค้าสินค้าสิ่งแวดล้อมได้

-------------------------------------------

[1] สถานะ ณ วันที่ 22 เมษายน 2569

[2] อาทิ ออสเตรเลีย บาร์เบโดส บราซิล แคเมอรูน แคนาดา ชิลี จีน สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ นิวซีแลนด์ นอร์เวย์ ฟิลิปปินส์ เปรู รัสเซีย ซาอุดีอาระเบีย สิงคโปร์ สวิตเซอร์แลนด์ สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และวานูอาตู

[3] บทความเรื่อง “Bridging the classification gap: The role of tariff classification in supporting trade in ‘green’ products” โดย Alya Mahira  Joanna Christy และ Paolo R. Vergano เผยแพร่เมื่อวันที่ 20 เมษายน 2569

นายภัทรพล กมลศิลป์

นักวิชาการพาณิชย์ชำนาญการ

คณะผู้แทนถาวรไทยประจำองค์การการค้าโลกและ

องค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก

เมษายน 2569