สหรัฐฯ คว่ำองค์กรอุทธรณ์ของ WTO

ชัดเจนแล้วว่า องค์กรอุทธรณ์ (Appellate Body) ของ WTO ซึ่งเปรียบเสมือนศาลสูงสุดด้านการค้าของโลก ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อได้ตั้งแต่วันที่ 11 ธันวาคม 2562 เนื่องจากสหรัฐฯ คัดค้านการแต่งตั้งบุคคลใหม่ที่จะเป็นสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ทดแทนบุคคลเดิมที่ครบวาระ ส่งผลให้คดีที่ได้อุทธรณ์ไว้หรือจะอุทธรณ์ในอนาคตจะคงค้างไว้ จนกว่าจะมีผู้พิจาณาคดีใหม่ ในขณะที่บางส่วนของสมาชิก WTO กำลังเร่งหาแนวทางชั่วคราวในการแก้ไขปัญหานี้

ปัญหาขององค์กรอุทธรณ์ เกิดจากข้อเรียกร้องของสหรัฐฯ ว่า การดำเนินการที่ผ่านมาของสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ไม่สอดคล้องกับกฎเกณฑ์การระงับข้อพิพาท อาทิ การพิจารณาคดีขององค์กรอุทธรณ์เกินกรอบเวลา 90 วันที่กำหนดไว้ การอนุญาตให้สมาชิกองค์กรอุทธรณ์ที่หมดวาระแล้วสามารถพิจารณาคดีที่ตนเองรับผิดชอบต่อไปได้ และคำวินิจฉัยขององค์กรอุทธรณ์ที่เพิ่มหรือลดทอนสิทธิและหน้าที่ของสมาชิก เป็นต้น โดยสหรัฐฯ ได้ดำเนินการเรียกร้องอย่างต่อเนื่องมากกว่า 16 ปี ไม่ว่าพรรคการเมืองใดของสหรัฐฯ จะเป็นประธานาธิบดี รวมทั้งเมื่อต้นเดือนธันวาคม 2562 สภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ ได้ผ่านมติเรียกร้องให้มีการแก้ไขปัญหาองค์กรอุทธรณ์ เพื่อให้กลไกระงับข้อพิพาทมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นและมีความโปร่งใสมากขึ้นด้วย ดังนั้น สหรัฐฯ จึงได้เรียกร้องให้สมาชิก WTO ร่วมกันพิจารณาแก้ไขปัญหาดังกล่าว

ในช่วงที่ผ่านมา มีการจัดหารือเพื่อปรับปรุงกลไกระงับข้อพิพาท ซึ่งเรียกว่า Walker Process (ตามนามสกุลของทูตนิวซีแลนด์ในฐานะที่เป็นผู้ดำเนินการ) และผลของการหารือ ได้นำมาสู่ประเด็นที่เห็นชอบร่วมกัน (convergence element) ของสมาชิก โดยประเทศไทยได้มีส่วนร่วมในการยื่นข้อเสนอเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ต่อคณะมนตรีใหญ่ (WT/GC/W/769) และไทยยังเข้าร่วมกับสมาชิกรวม 119 ประเทศเรียกร้องให้คัดเลือกสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ทดแทนตำแหน่งที่ว่างด้วย (WT/DSB/W/609/Rev.15)

อย่างไรก็ดี สหรัฐฯ ไม่เห็นด้วยกับผลสรุปที่ได้จากการหารือ และยังคงคัดค้านการแต่งตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ทดแทนตำแหน่งที่ว่าง จนในที่สุดมีสมาชิกองค์กรอุทธรณ์เหลือเพียงคนเดียว ไม่ครบจำนวนผู้ตัดสินซึ่งต้องมีอย่างน้อยสามคน นอกจากนี้ สหรัฐฯ ยังเสนอให้ตัดงบประมาณสนับสนุนการดำเนินงานของสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ และเจ้าหน้าที่ ประจำองค์กรอุทธรณ์ด้วย ซึ่งส่งผลให้กระบวนการอุทธรณ์ต้องระงับไปโดยปริยาย

เพื่อแก้ไขปัญหานี้ ผู้อำนวยการใหญ่ WTO ได้เริ่มกระบวนการหารือในระดับสูง เพื่อหาทางออกในเรื่องนี้ หรือที่รู้จักกันว่า เป็น “Plan A” ซึ่งคาดว่า ผลที่ได้น่าจะแตกต่างจากรูปแบบในปัจจุบัน และจะเปลี่ยนแปลงแนวทางการทำงานขององค์กรอุทธรณ์และระบบการอุทธรณ์ของ WTO อย่างรอบด้าน นอกจากนี้ เพื่อให้มีกลไกระงับข้อพิพาทในชั้นอุทธรณ์ทดแทนองค์กรอุทธรณ์เป็นการชั่วคราว จึงมีการนำเสนอแนวคิดเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องนี้ หรือที่รู้จักกันว่า “Plan B” อาทิ การมีข้อตกลงระหว่างคู่พิพาทให้คำตัดสินของคณะผู้พิจารณา (Panel) เป็นที่ยุติ ไม่มีการอุทธรณ์ต่อไป หรือ การจัดทำความตกลงระหว่างคู่พิพาทโดยใช้การอนุญาโตตุลาการเพื่อเป็นการอุทธรณ์เป็นการชั่วคราว เช่น ข้อตกลงระหว่างสหภาพยุโรปกับนอร์เวย์ หรือ สหภาพยุโรปกับแคนาดา นอกจากนี้ ยังมีความพยายามจัดทำความตกลงหลายฝาย (Plurilateral Agreement) เพื่อใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการเป็นการอุทธรณ์ในลักษณะชั่วคราวอีกด้วย

แม้องค์กรอุทธรณ์จะไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ กลไกการระงับข้อพิพาทของ WTO ในส่วนอื่น ๆ ก็ยังดำเนินไปตามปกติ อาทิ กระบวนการหารือระหว่างคู่พิพาท การฟ้องร้องต่อ Panel ซึ่งเปรียบเสมือนศาลชั้นต้นในการระงับข้อพิพาท และการดำเนินงานขององค์กรระงับข้อพิพาท (Dispute Settlement Body) เพียงแต่หากคู่พิพาทอุทธรณ์คำตัดสินของ Panel ก็จะทำให้คดีค้างในองค์กรอุทธรณ์ เว้นแต่คู่พิพาทจะตกลงกันเป็นอย่างอื่น นอกจากนี้ การดำเนินงานของ WTO ในเรื่องอื่น ๆ ก็ยังดำเนินการเป็นปกติและเป็นประโยชน์ในการสร้างความเชื่อมั่นและมั่นใจในการค้าระหว่างประเทศ อาทิ เมื่อมีการประชุมคณะมนตรีใหญ่เมื่อวันที่ 9- 11 ธันวาคม 2562 ท่านทูตสุนันทนา กังวาลกุลกิจในฐานะประธานคณะมนตรีใหญ่ก็สามารถผลักดันให้สมาชิก WTO มี ฉันทามติในการต่ออายุเรื่องการยกเว้นการเก็บภาษีศุลกากรสำหรับการส่งผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ (E-Commerce Moratorium) และการยกเว้นการฟ้องร้องกรณีได้รับความเสียหายแม้ไม่ได้มีการละเมิดความตกลงด้านทรัพย์สินทางปัญญา (TRIPS Moratorium) และยังคงมีการเจรจาเพื่อหาข้อสรุปเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ทางการค้าระหว่างประเทศอยู่ อาทิ การเจรจาเกี่ยวกับการอุดหนุนสินค้าประมง เป็นต้น

เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปว่า กลไกระงับข้อพิพาทของ WTO เป็นผลสำเร็จที่สำคัญอย่างยิ่งต่อการจัดตั้ง WTO การที่องค์กรอุทธรณ์ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ ได้สั่นคลอนความเชื่อมั่นต่อระบบกลไกระงับข้อพิพาทของ WTO อย่างไรก็ดี สมาชิก WTO ยังหวังว่า จะสามารถแก้ไขปัญหานี้ได้และฟื้นความเชื่อมั่นต่อกลไกระงับข้อพิพาทของ WTO โดยเฉพาะในช่วงการประชุมรัฐมนตรีการค้าโลก ในเดือนมิถุนายน 2563 ซึ่งต้องติดตามพัฒนาการในเรื่องนี้อย่างใกล้ชิดต่อไป

กาจฐิติ วิวัธวานนท์

20 ธันวาคม 2562