หากสมาชิก WTO สามารถบรรลุข้อตกลงในการเจรจาสินค้าเกษตรได้ จะส่งผลให้มีการจำกัดการอุดหนุนสินค้าเกษตรภายใน | IRRI
พีเทอร์ ไมตรี อึ๊งภากรณ์
1 สิงหาคม พ.ศ. 2564
การเจรจาการค้าสินค้าเกษตรภายใต้กรอบองค์การการค้าโลก (WTO) ซึ่งถ้านับตั้งแต่แรกเริ่มถึงปัจจุบัน การเจรจานี้มีอายุนับรวมได้ 21 ปี เรียกได้ว่าเป็นการเจรจาแบบมาราธอนเลยก็ว่าได้ แต่แทบไม่มีความคืบหน้าหรือบรรลุผลใด ๆ ในภาวะชะงักงันนี้ มีความเคลื่อนไหวบางอย่างในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา
ประเทศสมาชิกของ WTO ต่างหวังว่าจะมีการตัดสินใจอะไรบางอย่าง ที่ทำให้การเจรจาคืบหน้าไปได้ การเจรจาที่ล้มเหลวเกิดจากความแตกต่างอย่างมากระหว่างสมาชิกด้วยกัน ซึ่งที่ผ่านมาทำให้ไม่สามารถบรรลุผลของการเจรจาได้เลย ขณะนี้สมาชิก WTO ต้องเลือกว่าจะมุ่งหน้าไปในทิศใด ทางเลือกแต่ละทางยากลำบากทั้งนั้น
ทางแรก คือ เดินหน้าเจรจาในสิ่งที่ได้ดำเนินการมาแล้ว และเคยใกล้จะบรรลุผลสำเร็จตั้งแต่เมื่อ 13 ปีที่แล้ว หรือ ในปี พ.ศ. 2551 แต่หลังจากนั้นก็ไม่สามารถพัฒนาต่อไปได้ หรือ ทางที่สอง คือ ลองใช้แนวทางใหม่ ซึ่งคงต้องใช้เวลานานกว่าผู้เสนอจะอธิบายให้มวลสมาชิกเข้าใจ แล้วจึงตั้งต้นเจรจากันใหม่ แต่ในท้ายที่สุดก็ไม่มีอะไรรับประกันว่าการเจรจาจะบรรลุผลสำเร็จเฉกเช่นเดียวกัน
การประชุม ในเดือนมิถุนายนกับกรกฎาคมที่ผ่านมา ก็ไม่ได้เป็นไปตามที่คาดหวัง รายงานที่ไม่เป็นทางการจากที่ประชุมแสดงว่า ประเทศสมาชิกมีความคิดเห็นที่แตกต่างกันอย่างมากในแทบทุกประเด็นหลักของการเจรจา ไม่มีความคืบหน้าใด ๆ ได้เลย และดูเหมือนไม่มีใครพร้อมที่จะเปลี่ยนจุดยืนของตนเอง ซึ่งความแตกต่างมากมายนี้ รายงานกล่าวว่าเป็นปัญหา “ที่แก้ไม่ตก” แม้แต่ในหัวข้อที่ดูเหมือนจะง่ายที่สุดก็ตามก็ยังไม่มีวี่แววว่าจะตกลงกันได้
สมาชิกกลุ่มเคร์นส์ | WTO
ยังมีหวัง หรือสิ้นหวัง?
การเกษตร เป็นประเด็นสำคัญสำหรับประเทศไทย โดยไทยเป็นสมาชิกผู้ก่อตั้งกลุ่มเคร์นส์ ซึ่งเป็นกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วและกำลังพัฒนาที่ค่อนข้างประสบความสำเร็จกับการส่งออกสินค้าเกษตร โดยมีประเทศออสเตรเลียเป็นผู้ประสานงาน
วัตถุประสงค์ของการก่อตั้งกลุ่มเคร์นส์ คือ สมาชิกต้องการเห็นการลดอุปสรรคทางการค้าอย่างกว้างขวาง รวมทั้งการลดการอุดหนุนที่ส่งผลกระทบต่อการค้าสินค้าเกษตรของทั้งโลกด้วย
ซึ่งปีนี้ ในบรรดา 164 ประเทศสมาชิกของ WTO นับว่ากลุ่มเคร์นส์และสมาชิกบางรายในกลุ่มมี ความกระตือรือร้นอย่างมากในการผลักดันการเจรจาให้คืบหน้า โดยเสนอแนวคิดใหม่ ๆ กระตุ้นให้เกิดความหวังว่า การเจรจาสินค้าเกษตรอาจฟื้นคืนชีพได้ แต่จนถึงตอนนี้กระแสตอบรับยังคงไม่ชัดเจน
ในมุมของความหวัง เราอาจจะพอเห็นแสงสว่างได้บ้างจากการที่ WTO ได้แต่งตั้งผู้อำนวยการใหญ่คนใหม่ และการได้รัฐบาลสหรัฐชุดใหม่มีท่าทีเป็นมิตรต่อ WTO มากกว่ารัฐบาลชุดก่อน ซึ่งทำให้บรรยากาศใน WTO ดูมีความหวังมากขึ้น ดังนั้นจึงเกิดความคาดหวังขึ้นว่าการประชุมรัฐมนตรี WTO ที่นครเจนีวา ระหว่างวันที่ 30 พฤศจิกายน ถึง 3 ธันวาคมปีนี้ อาจสามารถบรรลุข้อตกลงบางอย่างได้
เกษตรกรรมเป็นประเด็นที่สำคัญยิ่งในเวที WTO การปฏิรูปครั้งใหญ่เพียงครั้งเดียวที่ตกลงร่วมกันได้เกิดขึ้นเมื่อ 27 ปีก่อน ในข้อตกลงสินค้าเกษตร ปี พ.ศ. 2537 ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงชุดใหญ่ที่ก่อตั้งองค์การการค้าโลกในปีถัดมา ถือเป็นก้าวแรกสู่การเปิดเสรีทางการค้าสำหรับภาคเกษตร โดยในช่วงเวลานั้นประเทศไทย สมาชิก กลุ่มเคร์นส์ และบางประเทศยินดีที่จะยอมรับข้อตกลงดังกล่าวในฐานะที่เป็นเพียงก้าวแรก โดยมีเงื่อนไขว่าจะต้องปฏิรูปด้านการเกษตรที่เพิ่มเติมต่อไปในอนาคต
หลังจากนั้นในปี พ.ศ. 2543 การเจรจาจึงเกิดขึ้นอีกครั้ง ซึ่งถือว่ามีผลคืบหน้าไปได้หลายประเด็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระหว่างปี พ.ศ. 2549-2551 เมื่อมีการร่างข้อตกลงที่ปรับปรุงแก้ไขออกมาเป็นระลอก อย่างไรก็ตามประเทศสมาชิกยังคงตกลงกันไม่ได้ในประเด็นสำคัญ ๆ ซึ่งเป็นสาเหตุที่การเจรจายังคงลากยาวจนถึงปัจจุบัน
ในปี พ.ศ. 2558 มีประเด็นหนึ่งที่สมาชิก WTO ได้ข้อตกลงร่วมกันในที่สุด คือการยกเลิกการอุดหนุนการส่งออกสินค้าเกษตร เนื่องจากในปีนั้น มีเพียงไม่กี่ประเทศที่มีการให้การอุดหนุนการส่งออก ฉะนั้นข้อตกลงจึงง่ายที่จะบรรลุ แม้จะตกลงกันได้ง่ายขึ้นก็ตาม แต่ก็ต้องถือว่าเป็นผลงานสำคัญในกายุติสงครามการอุดหนุนการส่งออก แม้ว่าปัญหาทางเทคนิคบางอย่างจะยังคงอยู่
ความสำเร็จดังกล่าวได้ขจัดปัญหาหนึ่งใน “สามเสาหลัก” ของนโยบายการค้าสินค้าเกษตร แต่ในส่วนของอีกสองเสาหลัก ได้แก่ การอุดหนุนภายใน และ การเข้าถึงตลาด (การเปิดตลาด) ปัญหาในอีกสองเสาหลักนั้น แก้ยากเพราะเกี่ยวพันกับการเมืองอยู่มาก และการเปิดตลาดซึ่งรวมถึงมาตรการการลดภาษีนำเข้าดูเหมือนว่าจะแก้ยากที่สุด
ในวันที่ 25 พฤษภาคม เอกอัครราชทูต กลอเรีย อับราฮัม เปรัลตา แห่งคอสตาริกา ซึ่งเป็นประธานที่ประชุมเจรจาคนปัจจุบัน กล่าวว่า “โดยส่วนตัวแล้ว ดิฉันคิดว่าการอุดหนุนภายใน ซึ่งถือเป็นเรื่องสำคัญสำหรับสมาชิกส่วนใหญ่ จะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดทิศทางและผลลัพธ์โดยรวมในการเจรจาด้านการเกษตร” แต่จากผลการประชุมในสองเดือนที่ผ่านมา ดูเหมือนว่าเธอจะเริ่มถอดใจในความหวังว่าการเจรจาในเรื่องนี้จะเดินหน้า
การอุดหนุนภายใน คืออะไร
การอุดหนุนภายใน ครอบคลุม การอุดหนุนโดยตรง กับโดยอ้อมสำหรับเกษตรกรภายในประเทศ ปัญหาเกิดขึ้นเมื่อนโยบายการอุดหนุนเหล่านี้ส่งผลกระทบต่อประเทศอื่น ๆ โดยส่งผลกระทบทั้งต่อราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลก ทั้งยังก่อให้เกิดการผลิตที่มากเกินความต้องการ ประเทศที่อุดหนุนจะมีข้อได้เปรียบด้านราคาส่งออกแม้จะไม่อุดหนุนการส่งออกโดยตรง หรือไม่ได้ตั้งมาตรการกีดกันในการนำเข้าเพิ่มเติมก็ตาม
ตัวอย่างการอุดหนุนภายใน ได้แก่ การประกันราคาสินค้าเกษตร การประกันรายได้เกษตกรที่เกื่ยวเนื่องกับผลผลิต หรือ โครงการจำนำผลผลิตสินค้าทางการเกษตร สิ่งเหล่านี้ถือเป็นการบิดเบือนตลาด และเป็นเป้าหมายของการเจรจากันใน WTO
ขณะเดียวกันยังมีการอุดหนุนบางประเภทที่ไม่ถือว่าเป็นการบิดเบือนตลาด เช่น การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมซึ่งถือว่าเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมจึงสามารถทำได้เต็มที่ ตราบใดที่ไม่เปิดช่องโหว่ให้การอุดหนุนที่บิดเบือนตลาด
การอุดหนุนภายในประเทศเป็นนโยบายทางการเกษตรที่สำคัญในหลายประเทศ สิ่งที่ท้าทาย คือ ทำอย่างไรถึงจะเป็นธรรมต่อฝ่ายต่างๆ กล่าวคือให้ประเทศร่ำรวยและประเทศผู้อุดหนุนรายใหญ่ควรต้องลดการอุดหนุนภายในให้มากกว่าประเทศเล็ก ๆ
“ความยุติธรรม” เป็นคำที่พูดง่ายในความหมายกว้าง ๆ แต่การร่างรายละเอียดของข้อตกลงที่ “ยุติธรรม” นั้นยากกว่ามาก เพราะเสี่ยงกับการจุดประเด็นทางการเมืองที่ละเอียดอ่อนของสมาชิก WTO ทุกระดับ หรืออาจทำให้มีข้อยกเว้นมากมายจนกลายเป็นช่องโหว่ ทั้งนี้ร่างที่เป็นข้อตกลงในการลดการอุดหนุนเมื่อ ปี พ.ศ. 2551 เกือบได้รับการสนับสนุนจากสมาชิก WTO แต่ก็ล้มเหลวในท้ายที่สุด
ภาวะชะงักงันของการเจรจา ทำให้บางประเทศคิดใหม่ว่าการเจรจาควรจะมุ่งไปสู่ข้อตกลงที่มีหน้าตาอย่างไร เพราะปัจจุบันสถานการณ์ทั่วโลกก็เปลี่ยนไป ประเทศอินเดียและจีนได้กลายเป็นผู้ค้าสินค้าเกษตรรายใหญ่ ในขณะที่ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมานี้สหรัฐก็ได้เพิ่มการสนับสนุนภายในประเทศมากขึ้นอีก ถ้าจะเปลี่ยนโฉม จะเปลี่ยนตรงไหนบ้าง?
จุดเริ่มต้นของการเจรจาลดการอุดหนุนใน WTO คือสิทธิ์ทางกฎหมายของแต่ละประเทศ คือ ต้องดูว่าตอนนี้แต่ละประเทศมีสิทธิ๋มากน้อยแค่ไหนที่จะให้การออุดหนุนแก่เกษตรกรในประเทศของตน กล่าวคือเพดานหรือพิกัดสูงสุดที่สามารถทำได้ภายใต้ข้อผูกพันทางกฎหมายใน WTO การอุดหนุนจริงอาจจะต่ำกว่านั้น หลักการของ การเจรจาคือลดเพดานลง ซึ่งอาจไม่กระทบการอุดหนุนจริง หากการอุดหนุนจริงต่ำกว่าเพดานมาก
ในปีนี้ สมาชิกกลุ่มเคร์นส์ทั้งกลุ่ม รวมถึงสมาชิกแต่ละประเทศ ได้เสนอให้ลดเพดานการอุดหนุนรวมทั่วโลกลงอย่างน้อยครึ่งหนึ่งภายในปี พ.ศ. 2573 เป็นความคิดใหม่ซึ่งจะเปลี่ยนโฉมดารเจรจาระดับหนึ่งซึ่งก่อนหน้านี้ไม่มีใครพูดถึงยอดรวมทั่วโลกมาก่อน สมาชิก WTO จะเจรจาว่าจะแบ่งอัตราส่วนในการลดเพดานให้สมาชิกแต่ละประเทศอย่างไร ประเทศใหญ่ต้องมีการลดการอุดหนุนที่มากกว่าประเทศเล็ก โครงการที่ส่งผลกระทบต่อตลาดโลกมากก็ต้องลดมากซึ่งเป็นแนวคิดใหม่เช่นกัน สัดส่วนของการลดเพดานการอุดหนุนยังขึ้นอยู่กับความจำเป็นสำรับการพัฒนาของประเทศนั้น ๆ อีกด้วย จากการประชุมครั้งล่าสุด ประเทศสมาชิกมีปฏิกิริยาที่หลากหลายต่อแนวทางใหม่ที่นำเสนอโดยกลุ่มเคร์นส์ เช่นมีคำถามจากประเทศสมาชิกว่าการลดการอุดหนุนจะครอบคลุมประเด็นใดบ้าง ฟังดูเป็นเรื่องทางเทคนิค แต่ข้อกังวลเหล่านี้ส่งผลกระทบต่อโครงการพัฒนาของบางประเทศ หรือโครงการที่พยายามเปลี่ยนรูปแบบการอุดหนุนให้ง่ายขึ้นในทางการเมืองโดยย้ายจากวิธีที่บิดเบือนตลาดไปสู่วิธีที่ไม่บิดเบือนผ่านวิธีที่ก้ำกึ่งระหว่างทั้งสอง
อุปสรรค
จากการประชุมครั้งล่าสุด ประเทศสมาชิกมีปฏิกิริยาที่หลากหลายต่อแนวทางใหม่ที่นำเสนอโดยกลุ่มเคร์นส์ เช่นมีคำถามจากประเทศสมาชิกว่าการลดการอุดหนุนจะครอบคลุมประเด็นใดบ้าง ฟังดูเป็นเรื่องทางเทคนิค แต่ข้อกังวลเหล่านี้ส่งผลกระทบต่อโครงการพัฒนาของบางประเทศ หรือโครงการที่พยายามเปลี่ยนรูปแบบการอุดหนุนให้ง่ายขึ้นในทางการเมืองโดยย้ายจากวิธีที่บิดเบือนตลาดไปสู่วิธีที่ไม่บิดเบือนผ่านวิธีที่ก้ำกึ่งระหว่างทั้งสอง
บางประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกาได้ยืนยันมานานหลายปีว่าหากประเทศของตนจะลดการอุดหนุนภายในประเทศ ต้องแลกเปลี่ยนกับที่ประเทศอื่นเปิดตลาดรับสินค้าจากสหรัฐมากขึ้น โดยการลดภาษีนำเข้า ถ้าต้องเจรจาสองหัวข้อใหญ่ควบคู่กันแปลว่าการทำข้อตกลงทีละเรื่องจะกระทำไม่ได้ คือตกลงกันเรื่องการอุดหนุนสินค้าเกษตรในประเทศแต่เพียงด้านเดียวไปก่อนไม่ได้ หากเป็นเช่นนั้นก็จะทำให้การเจรจามีความยุ่งยากซับซ้อนยิ่งขึ้น
นอกจากนี้ อินเดียและประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ บางประเทศยังยืนกรานในข้อตกลง “มาตรการสต็อกของรัฐบาลเพื่อความมั่นคงทางอาหารในประเทศกำลังพัฒนา” ซึ่งชื่อหัวข้อก็มักทำให้เกิดการเข้าใจผิด ปัญหาในที่นี้ไม่ใช่การเก็บคลังอาหาร หรือการรักษาความมั่นคงทางอาหาร ทั้งสองเรื่องนั้นทำได้เต็มที่ภายใต้กฎของ WTO
แต่ปัญหาที่แท้จริง คือ วิธีที่รัฐบาลซื้ออาหารเข้ามาไว้ในสต็อก ภายใต้ข้อตกลงด้านการเกษตรของ WTO หากรัฐบาลซื้อผลผลิตทางการเกษตรเข้ามาไว้ในสต็อกในราคาที่กำหนดขึ้นเอง ไม่ใช่ราคาตลาด ถือว่าเป็นการอุดหนุนภายในที่บิดเบือนการค้า
ในปี พ.ศ.2557 อินเดียและประเทศพันธมิตรได้เจรจาใน WTO จนตกลงกันว่า หากประเทศกำลังพัฒนาใช้สิทธิ์การอุดหนุนภายในเกินกว่าเพดานที่ผูกมัดใน WTO จะไม่ถูกฟ้องร้องภายใต้กระบวนการระงับข้อพิพาทของ WTO ภายใต้เงื่อนไขบางข้อ เช่น ต้องแจ้งข้อมูลเพื่อแสดงว่าประเทศอื่นไม่ได้รับผลกระทบจากการอุดหนุนดังกล่าว และข้อตกลงนี้เป็นข้อตกลงชั่วคราวจนกว่าจะมีข้อตกลงใหม่มาแทนที่
อินเดีย ซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ที่สุดของโลก ได้แจ้งว่าได้อุดหนุนสินค้าข้าวเกินขีดจำกัดที่ตกลงไว้แล้ว และได้อ้างข้อตกลงในปี พ.ศ. 2557 เพื่อไม่ให้ประเทศอื่นฟ้องร้องอินเดีย
กลุ่มของอินเดียอ้างว่าเงื่อนไขในข้อตกลงปี 2557 เป็นภาระที่หนักเกินไปสำหรับประเทศกำลังพัฒนา และยืนกรานว่าจะต้องแก้ปัญหาเรื่องนี้อย่างถาวรโดยข้อตกลงที่ดึงโครงการประเภทนี้ออกจากเพดานการอุดหนุนภายใน และด้วยเงื่อนไขที่ง่ายขึ้น ในขณะที่ประเทศอื่น ๆ รวมทั้ง กลุ่มเคร์นส์ สหรัฐ สหภาพยุโรป ไม่ต้องการให้ผู้ส่งออกรายใหญ่บิดเบือนตลาดได้ตามใจชอบ
เงื่อนตายในประเด็นนี้เพียงเรื่องเดียว อาจทำให้ประเทศสมาชิก WTO ล้มเหลวในการพยายามตกลงกันในเรื่องการอุดหนุนภายใน แม้ว่าประเด็นอื่น ๆ ในหัวข้อนี้จะตกลงกันได้ก็ตาม
ในขณะที่ WTO กำลังเข้าสู่ช่วงพักร้อนในเดือนสิงหาคมนี้ โอกาสในการเห็นความคืบหน้าของการเจรจาก็ดูเหมือนจะเลือนลางไปด้วย แม้ร่างข้อตกลงในการลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรจะถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นประเด็นหารือหลักร่วมกันเพื่อให้ได้ข้อสรุปในการประชุมรัฐมนตรี WTO ที่จะจัดขึ้นในเดือนพฤศจิกายนนี้
ทั้งนี้บทสรุปที่ดีสุดที่เราพอคาดหวังได้จากการประชุมที่จะถึงนี้ คือที่ประชุมจะกำหนดตารางงาน (work programme) เพียงเพื่อไม่ให้การเจรจาถึงภาวะตีบตันโดยสิ้นเชิง เว้นเสียแต่ว่า ประเทศต่าง ๆ จะเริ่มเปลี่ยนจุดยืนของตนเองบ้าง
_______________
เครดิตภาพ:
• รถตักข้าวกำลังเก็บข้าวเปลือกที่โรงสีข้าวนึ่งแห่งหนึ่งในประเทศไทย ณ ปี พ.ศ. 2547 IRRI Photos on Instagram ใบอนุญาต: CC BY-NC-SA 2.0 • แผนที่สมาชิกกลุ่มเคร์นส์: WTO
_______________
บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่ใช่ความเห็นของคณะผู้แทนถาวรไทยประจำองค์การการค้าโลกและองค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก
พีเทอร์ ไมตรี อึ๊งภากรณ์ เป็นอดีตเจ้าหน้าที่สารนิเทศอาวุโสของสำนักเลขาธิการ WTO (พ.ศ.2539-2558) ปัจจุบันทำงานอิสระ และเขียนบลอก Trade β Blog. แหล่งข้อมูลอ้างอิง: “WTO agriculture talks 2021: where ambition and cynicism collide“, “The 20-year saga of the WTO agriculture negotiations“, “WTO farm talks: from COVID-19 into 2021“