พัฒนาการการหารือเรื่องมาตรการ CBAM ในเวทีของ WTO

ในช่วงครึ่งปีแรกของปี 2566 ได้มีการหารือในเรื่องของมาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป (CBAM) ภายใต้กรอบคณะกรรมการการค้าและสิ่งแวดล้อม (Committee on Trade and Environment: CTE) และคณะกรรมการว่าด้วยการเข้าสู่ตลาด (Committee on Market Access: CMA) โดยสหภาพยุโรปได้ให้ข้อมูลเกี่ยวกับความคืบหน้าของมาตรการและประเทศสมาชิกได้แสดงความเห็นต่อการบังคับใช้มาตรการของสหภาพยุโรปอย่างหลากหลาย

ภายใต้กรอบคณะกรรมการการค้าและสิ่งแวดล้อม ในการประชุมเมื่อวันที่ 14-15 มีนาคม 2566 และวันที่ 12 มิถุนายน 2566 ฝ่ายสหภาพยุโรปได้แจ้งให้ที่ประชุมทราบถึงความคืบหน้าในส่วนของนโยบาย EU Green Deal ในภาพรวม พร้อมแจ้งว่า เมื่อเดือนธันวาคม 2565 สมาชิกรัฐสภายุโรป ได้บรรลุข้อตกลงบังคับใช้มาตรการ CBAM เพื่อให้เริ่มใช้กับอุตสาหกรรมเป้าหมาย ตั้งแต่เดือนตุลาคม 2566 เป็นต้นไป

ซึ่งในช่วงวันประชุมดังกล่าว มีหลายประเทศได้กล่าวถึงประเด็นข้อห่วงกังวล อาทิ เช่น (1) กลุ่มแอฟริกัน ได้หยิบยกประเด็นเรื่องการคำนวณราคาคาร์บอนว่า จะส่งผลต่อการปกป้องสิ่งแวดล้อมแท้จริงหรือไม่ และการออกมาตรการควรคำนึงถึงหลัก polluter-pays และหลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง common but differentiated responsibility และสหภาพยุโรปควรจะให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่แอฟริกาในช่วงเปลี่ยนผ่านด้วย (2) กลุ่ม ACP ได้เรียกร้องให้สหภาพยุโรปนำเสนอวิธีการในการรายงาน carbon emission และสอบถามถึงแนวทางในการช่วยเหลือผู้ส่งออกกลุ่ม SMEs (3) กลุ่ม LDC ได้สอบถามถึงผลกระทบต่อประเทศ LDCs ในระยะสั้น กลาง และยาว และเน้นเรื่องหลักการความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง common but differentiated responsibility (4) เกาหลีใต้เห็นว่า CBAM และระเบียบอื่น ๆ ภายใต้นโยบาย EU Green Deal ควรดำเนินการหารือผ่านระบบพหุภาคี และไม่ควรดำเนินการในรูปแบบของ unnecessary barriers to trade ทั้งนี้ ทางฝ่ายเกาหลีแสดงความกังวลมากว่า CBAM จะสอดคล้องกับหลักการของ WTO หรือไม่ โดยเฉพาะหากบริษัทต่างชาติที่ไม่ได้อยู่ในระบบของ EU-ETS ซึ่งอาจทำให้ไม่สอดคล้องกับหลัก National Treatment และอาจเข้าข่ายการจำกัดการนำเข้า (Quantitative restrictions on imports) พร้อมแจ้งว่า จากการหารือในการสัมมนา Trade Forum for Decarbonization Standards ในอุตสาหกรรมเหล็กกล้า (Steel Industry) ที่ผ่านมา มีผู้แทนจากอุตสาหกรรมเหล็กแสดงความกังวลว่า CBAM จะทำให้เกิดต้นทุนการบริหาร (administrative costs and burden) เพิ่มขึ้น ซึ่งจะส่งผลต่อการลงทุนและความพยายามในการลดคาร์บอนในภาคส่วนธุรกิจอื่น ๆ รวมถึง CBAM อาจจะมองข้ามหรือไม่ได้ให้ความสำคัญกับความพยายามในการลดคาร์บอนของประเทศอื่น ๆ และเงื่อนไขและสภาพแวดล้อมที่แตกต่างในแต่ละประเทศ อีกทั้งยังมีความแตกต่างของ international standard ในการวัดค่าการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสินค้า (embedded emissions) (5) บราซิลได้แสดงความกังวลว่า CBAM อาจมีผลเป็น negative impact ต่อการค้าระหว่างประเทศ และขอให้ยึดหลักการของ UNFCCC และ common but differentiated responsibility และ (6) ไทยได้แสดงความกังวลใจในเรื่องของความสอดคล้องกับหลักการของ GATT และหลักการของหลักการความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างเช่นเดียวกับประเทศอื่น ๆ เป็นต้น

นอกจากนี้ ที่สำคัญในกรอบการประชุมคณะกรรมการการค้าและสิ่งแวดล้อม ได้มีการจัดงาน Trade and Environment Week 2023 ในช่วงระหว่างการประชุมเดือนมิถุนายน โดยเมื่อวันที่ 14 มิถุนายน 2566 ผู้แทนจากสหภาพยุโรปได้มาบรรยายเกี่ยวกับมาตรการ CBAM

โดยผู้แทนจากสหภาพยุโรปได้เน้นภาพรวมของมาตรการ CBAM ว่า ให้ความสำคัญกับปริมาณการปล่อยก๊าซในกระบวนการผลิตสินค้า (actual carbon content) โดยไม่ได้ตั้งเป้าที่จะกีดกันประเทศต่าง ๆ และมาตรการ CBAM เกี่ยวข้องกับบริษัทต่าง ๆ ใน 3 เรื่องหลัก คือ เรื่องการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (actual carbon content) เรื่องปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่อนุญาตให้ปล่อยได้ (free carbon allocations of EU ETS allowances) และราคาซื้อขายคาร์บอนที่ในประเทศผู้ผลิต รวมทั้งยังเน้นว่า CBAM เป็นเครื่องมือหนึ่งในการช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (emission) ไม่ได้เป็นมาตรการทางภาษีหรือจำกัดการนำเข้า

นอกจากนี้ ยังมีการกล่าวถึง timeline ของการจะบังคับใช้มาตรการ CBAM ซึ่งจะมีการทบทวนในเรื่องต่าง ๆ ในปี 2568 และเริ่มการบังคับใช้ระเบียบจริงในช่วงปี 2569 โดยจะไม่มีการใช้ free ETS allocation พร้อมยังได้กล่าวถึง รายชื่อประเทศที่ส่งออกสินค้า 6 ประเภทภายใต้ CBAM มายังสหภาพยุโรปด้วย

โดยจะเห็นว่า ในส่วนของด้านสินค้าเหล็กและเหล็กกล้า ประเทศที่ส่งออกไปสหภาพยุโรปมากที่สุด 3 ลำดับแรก ได้แก่ จีน ตุรกี อินเดีย ส่วนของการส่งออกอลูมิเนียม ประเทศที่ส่งออกไปสหภาพยุโรปมากที่สุด 3 ลำดับแรก คือ นอร์เวย์ จีน ตุรกี ส่วนของปุ๋ย ประเทศที่ส่งออกไปสหภาพยุโรปมากที่สุด 3 ลำดับแรก คือ รัสเซีย แอลจีเรีย และอียิปต์ ส่วนของซีเมนต์ ประเทศที่ส่งออกไปสหภาพยุโรปมากที่สุด 3 ลำดับแรก คือ ตุรกี สหรัฐฯ และอังกฤษ ส่วนของไฟฟ้า ประเทศที่ส่งออกไปสหภาพยุโรปมากที่สุด 3 ลำดับแรก คือ อังกฤษ เซอร์เบีย และนอ์เวย์ และส่วนของไฮโดรเจน ประเทศที่ส่งออกไปสหภาพยุโรปมากที่สุด 3 ลำดับแรก มากที่สุดคือ อังกฤษ เซอร์เบีย และสวิตเซอร์แลนด์ ซึ่งทางสหภาพยุโรปได้ตั้งข้อสังเกตว่า ส่วนใหญ่เป็นประเทศขนาดใหญ่ ไม่ใช่ประเทศขนาดเล็ก และประเภทของสินค้าก็เป็นอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ ไม่ได้เกี่ยวข้องกับ SMEs

ในช่วงของการตอบคำถาม (Q&A) ได้มีการตั้งคำถามจากผู้แทน/ผู้ประกอบการจากประเทศต่าง ๆ ในประเด็น ต่าง ๆ เช่น มีผู้สอบถามถึงการคำนวน CBAM ทั้ง process และการ verify เรื่อง carbon emission ในประเทศภายหลังปี 2569 การสอบถามถึงต้นทุน (cost) ของคาร์บอนที่ซื้อขายในตลาด ETS ของแต่ละประเทศที่แตกต่างกัน ว่าจะใช้ในการคำนวนอย่างไร ซึ่งทางผู้แทนสหภาพยุโรปให้ความเห็นว่า การคำนวนไม่ได้ ไม่ได้มีความซับซ้อน (complex) มาก จะคำนวณโดยใช้ปัจจัยที่มีการปล่อยคาร์บอนออกมา นอกจากนี้ หลายประเทศก็ได้มีการติดตามและคำนวณปริมาณการปล่อยก๊าซในแต่ละอุตสาหกรรมอยู่แล้ว ซึ่งทางสหภาพยุโรปก็จะดูปัจจัยนี้ประกอบด้วย และทางสหภาพยุโรปจะยึดการคำนวนจากระบบ EU-ETS เป็นหลัก ทั้งนี้ การ verification สามารถทำได้โดย local หรือ international verifiers ยกเว้นอาจมีบางกรณี อาจต้องมีหน่วยงานที่ได้รับมอบหมาย (authorities) ที่จะให้การ verify เป็นการเฉพาะ (ซึ่งข้อมูลที่ได้มีการหารือนี้ ผู้ที่สนใจสามารถเข้าไปดูที่ YouTube ของ WTO Services)

สำหรับกรอบอื่น ๆ เช่น คณะกรรมการว่าด้วยการเข้าสู่ตลาด (Committee on Market Access: CMA) ที่ประชุม เมื่อวันที่ 26-27 เมษายน 2566 ได้มีประเทศสมาชิกหยิบยกประเด็นแสดงความห่วงกังวล ซึ่งคล้ายคลึงกับที่ประชุมคณะกรรมการการค้าและสิ่งแวดล้อม

กล่าวโดยสรุป ในกรอบการประชุมภายใต้ WTO มีหลายประเทศ แม้จะไม่ได้เป็นประเทศที่ส่งออกสินค้า 6 ประเภท ไปยังสหภาพยุโรปจำนวนมาก แต่ก็ได้แสดงความกังวลในเรื่องการบังคับใช้มาตรการ CBAM โดยเฉพาะหลักการในเรื่องของการค้าพหุภาคี ซึ่งควรเป็นเรื่องของการใช้กฎระเบียบที่เป็น fair and free trade หลักการของการไม่เลือกปฏิบัติ หลักการของการไม่ใช้มาตรการฝ่ายเดียว (unilateral) ซึ่งเป็นหลักการภายใต้ WTO รวมถึงหลักการภายใต้ความตกลง UNFCCC และ Paris Agreement และความกังวลในการขยายวงของประเภทสินค้าให้มากขึ้นในอนาคต ขณะที่ จะสังเกตได้จากการประชุมช่วง Trade and Environment Week ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากประเทศอื่น ๆ ที่จะต้องดำเนินการตามกฎระเบียบของมาตรการ CBAM อาจมีความกังวลเกี่ยวกับ การปฏิบัติจริง โดยเฉพาะเรื่องการคำนวณ ที่อาจมีพื้นฐานการคำนวณและต้นทุนที่แตกต่างกัน ซึ่งตรงนี้ เป็นจุดหนึ่งที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องของไทย อาจพิจารณาในเรื่องของการแบ่งปันข้อมูลในเรื่องการคำนวนตามระบบที่มีการซื้อขาย carbon credit ของไทยกับฝ่ายสหภาพยุโรปเพื่อให้ได้มีความเข้าใจระหว่างกันมากขึ้นในอนาคต ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อผู้ประกอบการ และหน่วยงานของรัฐที่จะ verify เรื่อง carbon emission ต่อไป