ถอดบทเรียน: อินโดนีเซียชนะคดีฟ้องมาตรการ AD ออสเตรเลีย

องค์การการค้าโลก หรือ WTO ตัดสินให้อินโดนีเซียชนะคดีฟ้องออสเตรเลีย เรื่องมาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด[1] (Anti-Dumping: AD) กระดาษ A4 ถือเป็นคดีแรกที่มีคำตัดสินเกี่ยวกับการใช้ข้อบทตลาดที่มีลักษณะเฉพาะ (Particular Market Situation: PMS) ในการไต่สวนการทุ่มตลาด ซึ่งผลของคดีอาจเป็นบทเรียนให้ผู้ส่งออกไทยมีแนวทางต่อสู้กับมาตรการ AD ของสหรัฐอเมริกาที่ใช้หลัก PMS ในการไต่สวนเช่นกัน

เมื่อปี 2560 อินโดนีเซียยื่นฟ้องออสเตรเลียต่อ WTO ว่า มาตรการ AD กระดาษ A4 ของออสเตรเลียขัดกับหลักเกณฑ์ WTO เนื่องจากออสเตรเลียใช้หลัก PMS ในการไต่สวนการทุ่มตลาด โดย PMS คือ สถานการณ์ที่ตลาดของผู้ส่งออกถูกบิดเบือน จนทำให้ไม่สามารถนำราคาขายในประเทศมากำหนดมูลค่าปกติ สำหรับเปรียบเทียบกับราคาส่งออก เพื่อคำนวณหาส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาด[2] (Dumping Margin) ได้อย่างเหมาะสม ขณะที่อินโดนีเซียอ้างว่า ตลาดของตนไม่เข้าข่ายเป็น PMS และออสเตรเลียใช้มูลค่าปกติที่ได้จากการคำนวณ (Constructed Normal Value) ซึ่งสูงกว่าราคาขายในประเทศ มาเปรียบเทียบกับราคาส่งออก ส่งผลให้ส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดสูงเกินจริง

การใช้หลัก PMS เป็นประเด็นที่ถกเถียงกันอย่างกว้างขาง เนื่องจากหน่วยงานไต่สวนในหลายประเทศ โดยเฉพาะสหรัฐฯ สหภาพยุโรป และออสเตรเลีย เริ่มนำมาใช้มากขึ้น ขณะที่ความตกลง WTO มิได้กำหนดลักษณะและเงื่อนไขการใช้ข้อบท PMS อย่างชัดเจน อีกทั้ง ยังไม่เคยมีคำตัดสินกรณีพิพาทที่ตีความเกี่ยวกับ PMS ทำให้กรณีพิพาทที่อินโดนีเซียฟ้องออสเตรเลียเป็นที่จับตามองของสมาชิก WTO โดยไทยได้เข้าร่วมเป็นประเทศฝ่ายที่สาม (Third Party) เพื่อติดตามกระบวนการพิจารณา ร่วมกับสมาชิกอีก 13 ประเทศ ได้แก่ สิงคโปร์ เวียดนาม จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย สหรัฐฯ แคนาดา สหภาพยุโรป รัสเซีย ยูเครน อิสราเอล และอียิปต์

หลังจากที่คดีอยู่ในกระบวนการระงับข้อพิพาทกว่า 2 ปี WTO ได้เผยแพร่คำตัดสิน เมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2562 โดยคณะผู้พิจารณา (Panel) มิได้ฟังธงว่า PMS มีลักษณะอย่างไร เพียงแต่ชี้ว่า ตลาดที่มีวัตถุดิบต้นทุนต่ำอาจเข้าข่ายเป็น PMS และเห็นด้วยกับอินโดนีเซียว่า แม้ตลาดกระดาษ A4 ในประเทศจะเป็น PMS เนื่องจากเยื่อกระดาษซึ่งเป็นวัตถุดิบหลักมีราคาถูกลง ปัจจัยดังกล่าวอาจส่งผลให้ราคากระดาษทั้งที่ขายในประเทศอินโดนีเซียกับต่างประเทศของผู้ผลิตรายเดียวกัน ลดลงในสัดส่วนที่เท่ากัน ทำให้ส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดคงที่

อย่างไรก็ดี ออสเตรเลียขาดการวิเคราะห์ว่า ราคาเยื่อกระดาษที่ลดลงส่งผลต่อราคากระดาษในประเทศอินโดนีเซียกับราคาส่งออกต่างกันหรือไม่ หากแต่ใช้มูลค่าปกติที่ได้จากการคำนวณมาเปรียบเทียบกับราคาส่งออก และไม่คำนึงถึงต้นทุนของผู้ผลิตในการคำนวณมูลค่าปกติดังกล่าว ทำให้ส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดสูงขึ้น การพิจารณาส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดของออสเตรเลียจึงขัดกับพันธกรณี WTO

Panel จึงเสนอให้ออสเตรเลียปรับปรุงมาตรการ AD ให้สอดคล้องกับความตกลง WTO โดยทั้งอินโดนีเซียและออสเตรเลียตกลงที่จะไม่อุทธรณ์คดี ดังนั้น องค์กรระงับข้อพิพาท (Dispute Settlement Body: DSB) ของ WTO น่าจะรับรองคำตัดสินภายในเดือนมกราคม 2563 หลังจากนั้น ออสเตรเลียต้องปฏิบัติตามคำตัดสินภายในระยะเวลาที่ตกลงกับอินโดนีเซีย ซึ่งโดยปกติคือภายใน 10 เดือนหลังจากที่ DSB รับรองคำตัดสิน

แม้ WTO จะประกาศให้อินโดนีเซียเป็นฝ่ายชนะ แต่มิได้ให้แนวทางว่า ออสเตรเลียควรปรับปรุงมาตรการ AD ให้เป็นไปตามกฎหมาย WTO อย่างไร และไม่ให้หลักประกันว่า ออสเตรเลียจะปรับลดส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดหรือไม่ จึงอาจกล่าวได้ว่า อินโดนีเซียชนะศึก แต่ยังไม่ชนะสงคราม[3]

แล้วไทยได้อะไรจากคำตัดสินดังกล่าว แม้คำตัดสินยังไม่ตีความข้อบท PMS อย่างชัดเจน แต่ชี้ขาดว่า หน่วยงานไต่สวนจำเป็นต้องตรวจสอบว่า PMS ส่งผลกระทบต่อราคาในประเทศกับราคาส่งออกต่างกันหรือไม่ ผู้ส่งออกไทยจึงอาจใช้ผลของคดีเป็นบทเรียนและแนวทางในการรับมือกับมาตรการ AD ในลักษณะเดียวกัน รวมถึงมาตรการ AD ของสหรัฐฯ ต่อสินค้าเหล็กจากไทย ซึ่งสหรัฐฯ อ้างว่า ตลาดเหล็กในไทยเข้าข่ายเป็น PMS ทำให้ไม่สามารถนำราคาขายในประเทศของไทยมาใช้ในการคำนวณส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดได้ จึงปรับรายการต้นทุนและค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้อง โดยไม่ใช้ข้อมูลของผู้ส่งออกไทย ส่งผลให้ส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดสูงเกินจริง

ในการทบทวนอากร AD ของสหรัฐฯ ครั้งต่อไปที่จะมีขึ้นในเดือนมีนาคม 2563 หากสหรัฐฯ ยังคงใช้หลัก PMS ในการไต่สวนการทุ่มตลาดกับไทย ผู้ส่งออกไทยอาจขอให้สหรัฐฯ แสดงผลการวิเคราะห์ว่า PMS ที่สหรัฐฯ กล่าวอ้างนั้น ส่งผลกระทบต่อราคาเหล็กในไทยในสัดส่วนที่สูงกว่าราคาส่งออกจริงหรือไม่ เพื่อพิสูจน์ความชอบธรรมของสหรัฐฯ ในการใช้มาตรการ AD อย่างไรก็ตาม สหรัฐฯ รวมถึงผู้ใช้ PMS ประเทศอื่น ๆ ย่อมเรียนรู้จากข้อบกพร่องของออสเตรเลีย และมีความรอบคอบมากขึ้นในการคำนวณส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาด นอกจากนี้ โดยที่คำตัดสินมิได้ให้คำจำกัดความที่ชัดเจนของ PMS จึงเปิดช่องให้หน่วยงานไต่สวนสามารถใช้ดุลพินิจของตน ในการพิจารณาว่าตลาดลักษณะใดเข้าข่ายเป็น PMS

ดังนั้น คำตัดสินในกรณีพิพาทนี้อาจเปรียบเสมือนเหรียญสองด้าน โดยไม่เพียงแต่ผู้ส่งออกเรียนรู้ที่จะต่อสู้ หน่วยงานไต่สวนก็เรียนรู้ที่จะสู้ต่อเช่นกัน

Footnote

[1] การทุ่มตลาด คือ การส่งออกสินค้าจากประเทศหนึ่งไปยังอีกประเทศหนึ่ง ในราคาที่ถูกกว่ามูลค่าปกติของสินค้าชนิดเดียวกัน ที่จำหน่ายเพื่อการบริโภคภายในประเทศผู้ส่งออก

[2] ส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาด คือ ส่วนที่ราคาส่งออกต่ำกว่ามูลค่าปกติ

[3] การปรับส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดขึ้นอยู่กับผลการวิเคราะห์ของออสเตรเลีย ซึ่งอาจแบ่งออกเป็น 2 กรณี ดังนี้

• หากออสเตรเลียพบว่า PMS ส่งผลให้ราคาในประเทศลดลงในสัดส่วนที่มากกว่าราคาส่งออก ออสเตรเลียจะปรับมูลค่าปกติให้สูงขึ้น ซึ่งอาจจะสูงกว่าหรือต่ำกว่ามูลค่าปกติที่ได้จากการคำนวณเดิม ส่งผลให้ส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดหลังการวิเคราะห์อาจสูงขึ้นหรือต่ำลงก็ได้

• หากออสเตรเลียพบว่า PMS ส่งผลให้ราคาในประเทศลดลงในสัดส่วนที่น้อยกว่าราคาส่งออก จะไม่มีการปรับมูลค่าปกติ ส่งผลให้ส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดต่ำลง

ดร. ดวงกมล คาร์พินสกี

16 ธันวาคม 2562