สหรัฐฯ ระงับแต้มต่อประเทศกำลังพัฒนาในการไต่สวนการอุดหนุน

สหรัฐฯ ยกเลิกแต้มต่อที่ให้กับประเทศกำลังพัฒนา 21 ประเทศ รวมทั้งไทย ในการไต่สวนการอุดหนุน เปิดช่องให้สหรัฐฯ สามารถใช้มาตรการตอบโต้การอุดหนุน (Countervailing Duty: CVD) ได้มากขึ้น

เมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2563 สำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐฯ ออกประกาศเปลี่ยนแปลงบัญชีรายชื่อประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุด (Least Developed Countries: LDCs) ที่จะได้รับความยืดหยุ่นภายใต้กฎหมาย CVD ของตน แทนบัญชีฉบับเดิมเมื่อปี 2541 ซึ่งสหรัฐฯ อ้างว่า ล้าสมัยแล้ว โดยบัญชีฉบับใหม่จะมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2563 เป็นต้นไป

ภายใต้ความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนและตอบโต้การอุดหนุน (Subsidies and Countervailing Measures: SCM) ของ WTO หน่วยงานไต่สวนต้องยุติการไต่สวนมาตรการ CVD หากพบว่า มูลค่าการอุดหนุนไม่มีนัยสำคัญ กล่าวคือ มีอัตราส่วนเหลื่อมการอุดหนุนไม่เกินร้อยละ 1 ของมูลค่าสินค้า หรือการนำเข้าสินค้าที่ได้รับการอุดหนุนมีปริมาณเพียงเล็กน้อย ซึ่งสหรัฐฯ กำหนดให้มีสัดส่วนไม่เกินร้อยละ 3ของปริมาณการนำเข้าสินค้าประเภทเดียวกัน นอกจากนี้ ความตกลง SCM ให้ความยืดหยุ่นแก่ประเทศกำลังพัฒนาและ LDCs ด้วยการขยายเพดานอัตราส่วนเหลื่อมการอุดหนุนเป็นไม่เกินร้อยละ 2 และสัดส่วนการนำเข้าสินค้าเป็นไม่เกินร้อยละ 4

โดยที่ความตกลง WTO มิได้กำหนดคำนิยามของประเทศกำลังพัฒนา สมาชิกจึงประกาศสถานะตนเองเมื่อเข้าเป็นสมาชิก WTO ซึ่งสหรัฐฯ ไม่ยอมรับ และได้ผลักดันให้มีการทบทวนการปฏิบัติที่เป็นพิเศษและแตกต่าง (Special and Differential Treatment: S&DT) กับประเทศกำลังพัฒนาตั้งแต่ปลายปี 2562 โดยการกำหนดเงื่อนไขของประเทศที่ควรมีสถานะเป็นประเทศกำลังพัฒนา

ในประกาศเมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2563 สหรัฐฯ กำหนดเงื่อนไขของประเทศกำลังพัฒนาที่สามารถใช้อัตราส่วนเหลื่อมฯ ร้อยละ 2 และสัดส่วนการนำเข้าร้อยละ 4 เป็นเกณฑ์ในการยุติการไต่สวนมาตรการ CVD ดังนี้ (1) มีรายได้ประชาชาติต่อหัวต่ำกว่า 12,375 ดอลลาร์สหรัฐ (2) มีสัดส่วนการค้าระหว่างประเทศต่ำกว่าร้อยละ 0.5 ของการค้าโลกในปี 2561 (3) ไม่เป็นสมาชิกสหภาพยุโรป (4) ไม่เป็นสมาชิก OECD หรือประเทศที่กำลังสมัครเข้าเป็นสมาชิก OECD (5) ไม่เป็นสมาชิกกลุ่ม G20 (6) ประกาศตนว่าเป็นประเทศกำลังพัฒนาเมื่อเข้าเป็นสมาชิก WTO

จากหลักเกณฑ์ดังกล่าวทำให้สมาชิก WTO 21 ประเทศ อาทิ ไทย บราซิล อินเดีย อินโดนีเซีย มาเลเซีย เวียดนาม อาร์เจนตินา และแอฟริกาใต้ เป็นต้น ถูกตัดสิทธิ จึงต้องใช้อัตราส่วนเหลื่อมฯ ร้อยละ 1 และสัดส่วนการนำเข้าร้อยละ 3 ตามเกณฑ์ปกติ

อย่างไรก็ดี การยกเลิกแต้มต่อสำหรับประเทศกำลังพัฒนาของสหรัฐฯ ในครั้งนี้ ไม่ถือเป็นเรื่องใหม่ เนื่องจากเมื่อปี 2541 สหรัฐฯ ได้เคยกำหนดเงื่อนไขของประเทศที่จะได้รับความยืดหยุ่นในการไต่สวนมาตรการ CVD โดยใช้เกณฑ์รายได้ประชาชาติต่อหัว สัดส่วนการค้า (ร้อยละ 2 ของการค้าโลก) และการเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป และ OECD ซึ่งทำให้ฮ่องกง เกาหลีใต้ เม็กซิโก สิงคโปร์ และตุรกี ถูกตัดสิทธิตั้งแต่ปี 2541

สหรัฐฯ สามารถกำหนดเงื่อนไขการให้ S&DT แก่ประเทศกำลังพัฒนาได้หรือไม่

สมาชิก WTO ส่วนใหญ่ยอมรับการให้ S&DT แก่ประเทศที่ประกาศตนว่าเป็นประเทศกำลังพัฒนาเมื่อเข้าเป็นสมาชิก WTO อย่างไรก็ดี WTO มิได้กำหนดคำนิยามหรือบัญชีรายชื่อประเทศกำลังพัฒนา อีกทั้ง ในกรณีพิพาทที่เกี่ยวข้องกับการให้ S&DT แก่ประเทศกำลังพัฒนา คณะผู้พิจารณา (Panel) หลีกเลี่ยงที่จะให้คำนิยามของประเทศกำลังพัฒนา และไม่ถือว่า การกำหนดสถานะด้วยตนเองเพียงปัจจัยเดียว จะมีผลในทางกฎหมายให้สมาชิกมีสถานะเป็นประเทศกำลังพัฒนา จึงอาจเป็นช่องทางให้สหรัฐฯ ใช้ดุลยพินิจของตนเอง ในการกำหนดเงื่อนไขการให้ S&DT แก่ประเทศกำลังพัฒนา ทั้งนี้ การกำหนดเงื่อนไขของประเทศกำลังพัฒนาภายใต้กฎหมาย CVD ของสหรัฐฯ จะไม่กระทบสถานะประเทศกำลังพัฒนาของสมาชิกใน WTO

ผลกระทบต่อไทยและแนวทางแก้ไขเชิงรุก

การระงับแต้มต่อของสหรัฐฯ จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อภาคเอกชนและภาครัฐที่เกี่ยวข้องของไทย เนื่องจากจะทำให้ไทยมีโอกาสถูกสหรัฐฯ ใช้มาตรการ CVD มากขึ้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องและผู้ส่งออกจึงควรเตรียมความพร้อมในการดำเนินการแก้ต่างการไต่สวนมาตรการ CVD จากสหรัฐฯ โดยจากข้อมูลบนเว็บไซต์ของกองปกป้องและตอบโต้ทางการค้า กรมการค้าต่างประเทศ ไทยถูกสหรัฐฯ ไต่สวนมาตรการ CVD มากที่สุด (5 ครั้ง) รองลงมา ได้แก่ อินเดียและแคนาดา (ประเทศละ 2 ครั้ง) สินค้าที่ไทยถูกสหรัฐฯ ไต่สวน ได้แก่ (1) เหล็กแผ่นรีดร้อน ซึ่งยังถูกเรียบเก็บอากร CVD จนถึงปัจจุบัน (2) กุ้งแช่แข็ง (3) กรดซิทริกและเกลือซิเทรต (4) หนังยางรัดของ และ (5) ไกลซีน ซึ่งสหรัฐฯ ได้ยุติการไต่สวนสินค้ารายการที่ (2) – (5) แล้ว เนื่องจากอัตราส่วนเหลื่อมฯ ต่ำกว่าร้อยละ 2

อาจกล่าวได้ว่า การเปลี่ยนแปลงบัญชีประเทศของสหรัฐฯ ส่วนหนึ่งเกิดจากแรงสนับสนุนทางการเมือง จึงอาจหาข้อยุติได้จากการเจรจา มิใช่การฟ้องเป็นกรณีพิพาท ซึ่งคาดว่า ประเทศที่ได้รับผลกระทบอาจผนึกกำลังกันเพื่อเรียกร้องให้สหรัฐฯ พิจารณาทบทวนข้อกำหนดดังกล่าว รวมทั้งชี้แจงถึงความเหมาะสมของหลักเกณฑ์ที่ใช้ในการคัดเลือกประเทศที่จะได้รับความยืดหยุ่น โดยจากสถิติของ WTO ระหว่างปี 2538 – 2562 สหรัฐฯ เป็นประเทศที่ไต่สวนมาตรการ CVD มากที่สุด (254 ครั้ง) รองลงมา ได้แก่ สหภาพยุโรป (84 ครั้ง) และแคนาดา (69 ครั้ง) ประเทศกำลังพัฒนาที่ถูกสหรัฐฯ ไต่สวนมากที่สุด ได้แก่ จีน อินเดีย เกาหลีใต้ ตุรกี อินโดนีเซีย บราซิล ไทย เวียดนาม และอาร์เจนตินา ตามลำดับ ซึ่งล้วนเป็นประเทศที่ไม่ได้รับความยืดหยุ่นจากสหรัฐฯ

การที่สหรัฐฯ เพิ่มความเข้มงวดในการไต่สวนมาตรการ CVD ด้วยการแก้ไขบัญชีประเทศที่เคยใช้มากว่าสอง ทศวรรษ อาจถือเป็นการส่งสัญญาณอย่างมีนัยสำคัญว่า สหรัฐฯ เริ่มใช้มาตรการฝ่ายเดียวอย่างเคร่งครัดกับความตกลง WTO และอาจสะท้อนให้เห็นว่า นโยบายแข็งกร้าวของสหรัฐฯ นอกจากส่งผลกระทบต่อยักษ์ใหญ่ทางเศรษฐกิจอย่างจีนแล้ว ประเทศกำลังพัฒนารายอื่นๆ ก็กำลังติดร่างแหด้วยเช่นกัน ดังนั้น จึงน่าจับตามองว่า สหรัฐฯ จะใช้แต้มต่อของประเทศกำลังพัฒนาภายใต้ความตกลงอื่นๆ ของ WTO เป็นเครื่องมือในการสร้างความได้เปรียบของตนต่อไปได้อย่างไร และใครจะเป็นเหยื่อรายต่อไปของสหรัฐฯ

ดร. ดวงกมล คาร์พินสกี

คณะผู้แทนถาวรไทยประจำองค์การการค้าโลกและองค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก

21 กุมภาพันธ์ 2563